180302城市治理体系和治理能力现代化资料汇编【文辅锦绣整理】

180302城市治理体系和治理能力现代化资料汇编【文辅锦绣整理】

城市治理体系和

治理能力现代化资料汇编

市委政研室

20XX年4月

目 录

一、重要论述

1．总书记：推进国家治理体系和治理能力现代化

2．总书记：推进上海自贸区建设加强和创新特大城市社会治理

3．总书记：走符合超大城市特点规律的社会治理新路

4．李克强：加大环境治理力度 与国际标准接轨

5．张高丽：在新的起点上努力提高城市规划建设管理水平

6．陈政高：完善城市治理体系 提高城市治理能力

7．李铁：破解特大城市人口控制困局

8．姜鹏：以成都为例，看城市如何“因人而兴”

9．魏礼群：以新发展理念引领社会治理创新

10．周其仁：以合理“加密”，替代“摊大饼”

11．周其仁：控制人口不如培养管理大城市的人才

12．周其仁：管制不改革，城市就没希望

13．邱霈恩：用科学化法治化手段管理城市56

14．汪玉凯：推进基层治理方式创新62

15．陆铭：城市病治理：规划、管理与技术大有可为63

16．勒永翥、丁照攀：城市“小区病”开始显现，该如何治理75

17．李库：从1.5到1，城市的“中心力”如何升级82

18．王健林：空气不好，城市的商业价值就在逐渐流失89

19．郑永年：一些政府机关迁移到二三线城市可缓解高房价94

20．RobertMuggah：下个十年，城市领导者将面临的最大挑战101

21．新华网：让城市更宜居更美好106

22．人民日报：让城市和谐宜居更美好109

23．经济日报：抓好城市这个“火车头”113

24.．南方日报：以科学理念指导城市建设116

二、各地实践

25．纽约：多措并举治理交通

26．伦敦：城市发展打好均衡牌

27．巴黎：科学规划成就城市之美

28．东京：城市管理的四个特点

29．莫斯科：创新规划为城市“消肿”

30．美国城市治理：小政府，大社会

31．德国：小的是美好的

32．新加坡：小国家，大智慧

33．北京：全面加强社会建设，深化社会体制改革

34．上海：通过制度与技术，构建全球城市治理能力

35．深圳：将规则标准视为城市治理创新的核心

36．南京：《城市治理条例》推动“城市管理”向“城市治理”转变

37．青岛：将推进治理体系和治理能力现代化落实到城市体制上

38．香港环境治理的新探索

39．广东东莞：特大镇治理的新思路

推进国家治理体系和治理能力现代化

中共中央总书记、国家主席 总书记

（《新华网》，2014年2月17日）

必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。

一、国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的，是有独特优势的，是适应我国国情和发展要求的。同时，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。

推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路。

二、一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。 【更多免费素材，微信lbgzkf1】

三、推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。坚守我们的价值体系，坚守我们的核心价值观，必须发挥文化的作用。民族文化是一个民族区别于其他民族的独特标识。要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展，把跨越时空、超越国度、富有永恒魅力、具有当代价值的文化精神弘扬起来，把继承优秀传统文化又弘扬时代精神、立足本国又面向世界的当代中国文化创新成果传播出去。只要中华民族一代接着一代追求美好崇高的道德境界，我们的民族就永远充满希望。

推进上海自贸区建设

加强和创新特大城市社会治理

中共中央总书记、国家主席 总书记

（《人民日报》，2014年3月6日）

2014年03月05日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席总书记在参加他所在的十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，百舸争流，奋楫者先。希望上海继续当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者，坚持以制度创新为核心，推进中国上海自由贸易试验区建设，努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。

在谈到加快推进自由贸易试验区建设时，总书记强调，要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用。要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。要扩大服务业对外开放，引进国际先进经验，提高服务业能级和水平。在自由贸易试验区要做点压力测试，把各方面可能发生的风险控制好，切实防范系统性风险特别是金融风险。

在谈到加强和创新社会治理时，总书记强调，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。要加强城市常态化管理，聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。要加强人口服务管理，更多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动，控制人口总量，优化人口结构。

走符合超大城市特点规律的社会治理新路

中共中央总书记、国家主席 总书记

（《文汇报》，20XX年3月11日）

20XX年3月5日，总书记在参加上海代表团审议时指出，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题。一是要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。

二是要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局。三是要强化智能化管理，提高城市管理标准，更多运用互联网、大数据等信息技术手段，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。四是要加快补好短板，聚焦影响城市安全、制约发展、群众反映强烈的突出问题，加强综合整治，形成常态长效管理机制，努力让城市更有序、更安全、更干净。五是要发挥社会各方面作用，激发全社会活力，群众的事同群众多商量，大家的事人人参与。

加大环境治理力度 与国际标准接轨

中共中央政治局常委、国务院总理李克强

（《中新网》，2012年1月5日）

一、加强环境保护是人民群众的迫切愿望。必须坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实抓好环境保护。基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务。

二、坚持努力不欠新账、多还旧账，加大水、空气等污染治理力度。要进一步加强饮用水水源保护，全面完成保护区划分，全面取缔所有排污口，全面推进水源地环境整治，确保群众喝上干净水、安全水。防治大气污染要实行脱硫脱硝并举、多种污染物综合控制，并健全重点区域大气污染联防联控机制，明显减少酸雨、灰霾和光化学烟雾现象。处理城市灰霾问题，一是要抓紧修订和发布严格的环境空气质量标准，参考世界卫生组织为发展中国家推荐的标准，增加PM2.5等监测指标，改进空气质量评价方法；二是要根据各地空气污染特征、经济发展水平和空气质量要求分期实施，京津冀、长三角、珠三角等重点区域可通过联防联控率先实施；三是要适时提高标准限值，逐步与国际标准接轨。

三、要坚持城乡统筹、梯次推进，加强面源污染防治和农村环境整治。要大力推进农村面源污染防治，引导和鼓励农民科学施肥施药和合理养殖种植，积极开展土壤污染防治和修复，把好土壤这一食品安全的第一道防线。同时，结合新农村建设，扩大农村环境连片整治范围，重点完成6万个建制村的综合整治，每年抓出一批群众看得见、摸得着、能受益的治理成果。要严格实施重金属污染综合防治规划，有效减少重金属污染的危害。

四、坚持预防为先、及时应对，着力消除污染隐患，妥善处置突发事件。要牢固树立隐患险于事故、防范胜过救灾的理念，加大风险隐患排查和评估力度，把环境污染事件消灭在萌芽状态。要建设快速高效的应急救援体系，充实应急救援物资和装备，一旦发生事件就及时启动应急预案，把损害降到最小程度。要合理调整化工企业空间布局，严格化学品生产管理，堵塞运输安全漏洞，切实防范化学品环境污染事件。

在新的起点上努力提高城市规划建设管理水平

中共中央政治局常委、国务院副总理 张高丽

（《新华网》，2016年3月29日）

2016年03月29日，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽与省部级领导干部提高城市规划建设管理能力研讨班学员进行座谈。

一是要科学制定和严格执行城市规划，创新规划理念，改进规划方法，加强空间开发管制，防止“摊大饼”式扩张，充分发挥规划的调控、引领和刚性约束作用，积极开展“多规合一”试点。

二是要认真贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，精心策划设计中轴线、天际线和城市建设风格色彩，切实加强城市设计和建筑管理，划定保护范围和建设控制带，更好地延续历史文脉，塑造各具特色的城市风貌。

三是要把加强城市基础设施建设与当前扩大有效投资、稳定经济增长有机结合起来，扎实推进城市地下综合管廊和海绵城市建设，加快城镇棚户区和危房改造，全面增强城市综合承载能力。

四是要把创造优良人居环境作为中心目标，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的意识，大力开展生态建设，加强污染防治和环境保护，把好山好水好风光融入城市，努力把城市建设成为人与自然和谐相处的美好家园。

五是要推进城市管理体制改革，创新城市治理方式，落实好户籍制度改革方案和居住证制度，大力建设智慧城市，提高市民文明素质，提升城市治理现代化水平。

六是要坚持规划后立法，严禁随便改变。切实把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域，提高城市应急管理能力，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。

【更多免费素材，微信lbgzkf1】

完善城市治理体系 提高城市治理能力【更多免费素材，微信lbgzkf1】

住房和城乡建设部党组书记、部长 陈政高

（《求是》，2016年第6期）

城市工作是一个复杂系统工程，重点是规划、建设和管理三大环节，核心是党的领导。完善城市治理体系，提高城市治理能力，必须按照中央城市工作会议的要求，统筹抓好城市规划、建设和管理，加强和改善党对城市工作的领导。

一、提升城市规划水平，科学谋划城市发展蓝图

（一）规划是城市建设之本，也是城市建设的蓝图。首先，要提高规划的科学性和权威性。要遵循现代城市发展规律，根据资源禀赋和环境承载能力，结合城市定位和发展实际，引导调控城市规模，优化城市空间布局和形态功能，确定城市建设约束性指标，提高规划的科学性。抓紧制定全国城镇体系规划，统筹安排全国城镇发展空间布局。其次，要增强规划的权威性。当前城市不是没有规划，而是缺乏严格执行。增强规划的公开性，使规划体现人民意愿，让群众来监督规划有效实施。健全国家城乡规划督察员制度，利用卫星遥感监测等现代技术手段辅助规划督察。特别是要研究推动《城乡规划法》与《刑法》衔接，加大对规划违法行为的惩处力度。力争用五年时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。

（二）全面启动城市设计和建筑设计工作。缺少城市设计管理，是城市建设出现“千城一面”、“万楼一貌”等诸多问题的一个重要原因。今后，要全面开展城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现空间立体性、平面协调性、风貌整体性和文明延续性。中央城市工作会议提出了“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，旨在突出建筑的使用功能以及节能环保、低碳减排要求，避免“贪大、媚洋、求怪”现象。全面落实这一建筑方针，要进一步培育和规范建筑设计市场，培养优秀建筑师队伍，努力建造无愧于时代的建筑。

（三）推进生态修复和城市修补。要改变过分追求高强度开发、高密度建设、大面积硬化的现状，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被等，积极推进采矿废弃地修复和再利用，治理污染土地，恢复城市自然生态。要通过有序实施城市修补和有机更新，促进建筑物、街道立面和环境更加协调。通过维护加固老建筑、改造利用旧厂房、完善基础设施等措施，恢复老城区功能和活力。加强历史文化名城名镇名村等文化遗产保护传承和合理利用，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。

二、提升城市建设水平，筑牢城市发展硬件基础

（一）加强城市基础设施建设。城市基础设施是城市正常运行的物质基础，要着力解决“马路拉链”问题，大力推进城市地下综合管廊建设，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进建设。着力解决“逢雨必涝”问题，加快建设自然蓄积、自然渗透、自然净化的“海绵城市”，力争到“十三五”期末，城市建成区20%以上面积达到“海绵城市”建设要求。着力解决城市黑臭水体问题，加大整治力度，努力实现污水处理设施全覆盖和稳定运行。着力解决“垃圾围城”问题，加强垃圾处理设施和回收再生资源体系建设，推进垃圾减量化、资源化、无害化。着力解决交通拥堵问题，优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，提高公共交通分担率。

（二）加快城镇棚户区和危房改造。目前我国仍有约1亿人居住在各类棚户区和危旧房中，住房条件亟待改善。必须继续大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造，加快相关配套基础设施建设，力争到“十三五”期末，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。在棚户区改造中，要大力提高货币化安置比例。这既有利于提高安置效率，又有利于消化商品住房库存。

（三）提高工程质量和建筑节能水平。要完善工程质量安全管理制度，落实五方主体质量安全责任，强化工程建设全过程质量监管，不断提高从业人员素质，确保工程质量安全形势稳定。建筑节能是城市低碳、绿色发展的必然选择。我国建筑能耗占社会总能耗的25%左右，节能任务很重，工作潜力也很大。要进一步提高新建建筑节能标准，继续开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造，加快推广绿色建筑，力争到“十三五”期末，城镇绿色建筑占新建建筑比重达50%。

（四）推进建造方式变革。目前我国建筑仍以传统现场浇筑作业为主，发达国家已广泛采用装配式建筑。装配式建筑是建造方式、建筑材料和建筑队伍全方位的重大变革，具有建设速度快、建造质量高、环保性能好、节约劳动力等优点。要抓住当前的有利时机，在全国城市全面推广装配式混凝土建筑、钢结构建筑，在具备条件的地方推广木结构建筑，实现标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用。通过加大政策支持力度，力争用十年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。

三、提升城市管理水平，全面增强城市软实力

（一）建设智慧城市。要打破城市管理相关部门之间的“信息孤岛”现象，加强城市管理和服务体系智能化建设，促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，建设综合型城市管理数据库，推动形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市管理新方式。到20XX年底，所有市县都要整合形成数字化城市管理平台，实现数字化城市管理向智慧化升级。

（二）保障城市安全。必须把安全工作落实到城市发展各个环节和各个领域，抓紧编织“上下贯通、条块结合、纵向到底、横向到边”的城市安全网。要高度重视城市秩序和安全维护，抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道等工程建设和运行使用的安全监管，保持供水、供电、供热、供气、交通、救援线路等城市生命线系统的畅通，健全城市抗震、防洪、排涝、消防等综合防灾体系和应急设施建设，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

（三）完善治理机制。多元化、合作性的城市管理模式是现代城市管理方式变革的趋势。要积极转变城市管理理念，形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。特别是在解决城市建设资金方面，除了财政继续加大投入外，要积极推行政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与。健全城市基层治理机制，落实市、区、街道、社区的管理责任，强化便民服务网络建设，增强基层服务功能。

四、坚持党的领导，不断开创城市发展新局面

（一）推进改革创新。要加快城市规划管理体制改革，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一；推动市县“多规合一”，实现标准对接、坐标统一、底图共绘、管理协同。深化住房制度改革，以市场为主满足城镇居民多层次住房需求，以建立购租并举的住房制度为主要方向，努力构建符合国情的住房体系。推进城市管理体制改革，按照《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，加快完成部、省主管部门的机构设置和市、县城管领域的大部门制改革，加强城管执法机构和队伍建设。推动建筑业改革发展，构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管全面覆盖的建筑市场体系，提高建筑企业核心竞争力。

（二）坚持依法治理。在科学立法方面，要加快制定城市管理等方面的法律法规，抓紧修订城乡规划、建筑管理、住房公积金管理等法律法规，形成覆盖城市规划、建设、管理全过程的法律法规体系。在严格执法方面，要严厉惩处规划、建设、管理违法行为，强化法律责任追究，提高违法违规成本；严格执行城市规划、建设、管理行政决策法定程序。在文明守法方面，要推进城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市；建立市民行为规范，增强市民法治意识，在全社会营造良好的法治环境。

（三）注重人才培养。必须加大人力资本投入，稳固城市发展的智力支撑。要强化对各级领导干部的教育和培训，培养高素质的城市干部队伍，做到用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。加快培育一批高水平的规划院、建筑师事务所，培养既有国际视野、又有民族自信的建筑师，建立和培育城市设计队伍，形成本土的规划设计大师和理论流派。

破解特大城市人口控制困局

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李 铁

（《财经》杂志2014年5月12日）

推进以人为本的城镇化，作为行政等级最高、发展速度最快、吸纳人口最多的特大城市应该放下自己的身段，更好地调整自己的人口政策，加快解决外来人口的基本公共服务问题，加快推进户籍管理制度改革。

一、什么是特大城市

在上世纪80年代以前的城市规划里，中国对于特大城市的定位不是十分明确，大概是超过100万以上的城市都应该算作特大城市。由于新的城市分类标准还没有出台，但是从中国的城镇化现实出发，400万以上人口的城市称为特大城市应该是最低的标准。

可是，在界定特大城市的人口规模之前，还要了解我国城市和国外城市的区别。我国的城市是行政辖区，既包含了下辖的低等级城镇，也包括了农村。在国外，城市明确在主城区范围之内，城市并不管理行政辖区和农村。因此在统计城市人口时，我国的概念比较模糊，而国外的相对准确。例如，北京市的人口是2100万，其中包括了300多万的农村人口和800多万的外来人口。在空间分布上，北京市辖区面积1.68万平方公里，辖区内的建制镇和相对独立的区县政府所在地的非农人口，都被统计为北京市城镇人口。相比之下，美国纽约市人口和纽约州的人口有着明确的区分，纽约市人口817万，而纽约州人口1943万。日本东京都市圈人口和东京市人口分别为3667万人和1316万人。

在国际上其他国家，400万人口以上的城市不会很多。许多发达国家只有一两个，但是在中国，由于城镇人口数量的巨大，按市辖区人口计算，仅400万人口以上的城市就有21个，所以特大城市在城镇化进程中的地位就显得十分重要。

二、中国特大城市特点

国际上特大城市一般都是首都，或者是全国的经济中心。例如东京、伦敦、墨西哥城都是首都，除了伦敦829万人口，其他大多在千万以上，有的甚至超过2000万。而纽约、圣保罗和里约热内卢以及孟买则是所在国最大的经济中心。

中国的特大城市当然也具备以上特点，但是，与世界上其他国家不同的是，中国的特大城市基本上在行政序列里最高等级的城市，基本上是直辖市、省会城市和计划单列市。由于中国的城市也是行政区，在行政等级的序列下，资源的配置方式带有强烈的行政主导色彩，高等级的城市可调动资源的能力远远超于其他等级相对低的城市。一方面从上级下达的指令性资源分配显然更有利于高等级城市的截留，另一方面，由于高等级城市可以通过财政上缴和行政区划调整，把下级城市的资源集中到自身，因此导致大量的行政资源流入到高等级城市，而市场资源自然跟进，特大城市的发展机会就远远优于其他城市。

（一）特大城市的公共服务水准较高。由于特大城市的高等级地位，使得大量要素纷纷集中到这里，因此政府的财政收入和土地出让收入也远高于其他城市，人均财政支出和投资支出的优势，加快了公共基础设施建设，并带动了市场的投资，全面抬高了公共服务水平，因此会吸引更多的优质资源和要素到这里集中。这种发展态势形成的良性循环，对于特大城市人口规模的增长起到了巨大的推进作用。

（二）特大城市的“城市病”也比较严重。我国城镇化高速发展期，30年的时间城镇化率大幅度提高，城镇人口巨量增长，特大城市数量持续膨胀。但是城市治理能力严重不足，对城市发生的各种病态现象应对不足。特别是由于体制原因，大量的短期行为也加剧了城市病的蔓延。例如，交通拥堵、雾霾严重、基础设施供给严重滞后、抗灾能力弱、房价高涨、城乡结合部治安和环境问题突出等。

（三）特大城市的话语影响力大于其他城市。由于更多的人口、社会精英集中在特大城市，而且特大城市等级高，地处大区域的行政中心，媒体集中，社会的舆论在特大城市造成的影响远远超出其他人口规模的城市，无论是从社会稳定的角度，还是从精英决策者的利益出发，事关城市发展的更多决策思路，基本上源自于对特大城市的考虑和担忧。这也是中国的特殊国情所致。

（四）特大城市进入的门槛高。这是由中国特殊的国情所致。世界上其他国家因为没有户籍管理制度，人口的迁徙是自由的选择，因此，人们向大城市涌入，过度集中到特大城市，是城市化进程的一种必然的趋势。无论是发达国家的过去，还是目前的新兴国家和发展中国家，在城市化进程中，人们到特大城市寻租的机会很高，就业机会也多，已经是普遍规律。在这些国家的城市政策是外来人口进入后，在城市解决他们的公共服务问题。在中国，因户籍管理制度，无论是农村人口进入城市，还是中小城市人口进入大城市，都面临着落户的门槛。但是正是因为有了户口，城市的公共服务有了差别，而且，这些差别表现在城市规模上，所以特大城市的落户门槛就特别高。在中国大陆，户口能对换的特大城市，北京只可以和上海对换，其他城市都不够资格。而特大城市之间，对换的标准也取决与公共服务水平的差距。所以城市越大，户口的含金量就越高，落户的准入门槛也就越高。

（五）特大城市的房价高。因为特大城市一般都是地区或者全国的行政中心，而且，有很好的公共服务，有就业机会和寻租机会的优势，会吸引本地辖区或者全国的人到这里来通过购房等方式购买公共服务。特别值得提出的是，这里的土地资源空间有限，有公共服务支撑和财力担保，土地升值潜力预期强，所以房价的上涨趋势也比较明显。很多人期望经过政府的政策措施，使特大城市的房价下跌，至少短时期内没有可能。因为行政等级和公共服务格局没有发生变化，政府对于土地升值的预期不变，经济还在稳定增长，高收入人群还在增加，特大城市的房价也不会下跌。

三、特大城市要实行人口控制吗

首先看国际上的特大城市，从国家层面上控制特大城市人口似乎没有先例，因为城市是自治的，国家对城市的发展没有干预权。国际上的城市发展规律，人口迁徙是自由的，人们去哪个城市定居或者就业是个人的选择，政府只有解决人口在城市提供公共服务的责任，没有干预的权力。

实际上从欧洲中世纪开始，城市的传统之一就是一旦农奴进入城市，就可以宣布自己为自由民，即自行脱离了和原封建领主的人身依附关系。即使是在城市经济遇到严重困难，就业遇到严重压力时，城市也是通过商业行会来限制每个人的就业时间和产品产量，也不会限制农奴进入城市成为自由民。

在国际上调节和控制城市人口规模是市场的行为，人口向大城市集聚形成特大城市也是城市发展进程中的必然规律。毕竟在特大城市由于人口的规模化促进了基础设施和服务业的规模化，提高了投资效益。人们在特大城市享受到的就业机会和公共服务水平远高于其他中小城市，当然在文化生活和各类文明熏陶方面，特大城市也有着十分明显的优势。

随着人口的进入，导致特大城市的生活成本抬高，房价上涨，也会使一部分人逐渐逃离特大城市，到中小城市可以降低生活成本。无论是人口进入还是迁出特大城市，这在国外的一些特大城市是一个长时段的过程，毕竟发达国家几百年城市化的历史，已经通过基础设施的改善，公共服务水平的提高，城市治理的完善，大大缓解了特大城市的病态化状况。而在新兴国家正在经历着城市化高速发展过程中的阵痛期，城市病在特大城市极度蔓延。

中国的城镇化进程与其他国家有着共同点，就是在城镇化高速发展时期，人口向大城市，特别是特大城市高度集中，符合城市发展规律。毕竟这里承载着太多的优质资源和要素，可以提供更多的就业机会，可以受到良好的医疗和教育服务。区别在于，中国的户籍制度是世界上绝大多数国家没有的，因此，进入城市就业的人口在特大城市享受不到城市居民同等的公共服务。

所谓特大城市的人口虽然很多，但是有很大一部分并没有该城市的户口。例如北京2100万人口中，有800万的外来人口；上海2300万人口中有900万外来人口，深圳外来人口占本市人口的近4倍。从中国的国情现实出发，这些人口如果没有得到城市政府的公共服务提供，大大减少了政府财政的压力。而城市政府也通过这些外来人口的就业获得了收益，转而把公共服务提供给户籍人口，提高了户籍人口的公共服务的水平，并拉大了户籍人口与外来人口的公共服务差距。

因此，在特大城市虽然有着如此众多统计上的城镇人口，但户籍人口只占一部分比重。与其他国际上特大城市相比，我们要解决的是如何给外来人口提供公共服务问题，而不是控制人口进入。

从我国城镇化发展的现实需求看，特大城市吸纳人口，也应该是必须的责任。到20XX年，至少还要解决2.5亿农民工，7000多万城镇间流动人口的存量，来落实市民化政策和改革问题，同时还要有新增的1亿多增量城镇人口。到2030年，可能还要有1亿多的增量城镇人口。

如此众多的人口在空间上的流动，既要符合市场的规律，又要按照就业发展的空间格局进入不同规模的城市。而且从目前的资源分配走向看，特大城市还是承载了更多的优质资源和要素，更有责任和义务接纳更多的外来人口。而不是以所谓控制的名义，继续将他们排斥在城市的公共服务之外。

从资源承载力的角度出发，特大城市也有着足够的容量来接纳外来人口。理由是：

1．外来人口已经在这里就业，说明城市对他们就业岗位的刚性需求，而且更好地提高了公共资源的利用效率。

2．城市越大，资源的利用效率越高，资源的承载水平越高，资源的投入回报也就越高。

3．我国的特大城市都是行政区，辖区空间上还有很大的调节余地。

4．人口调控本身就是反市场的，北京这么多年来控制人口，只是控制了落户人口，总人口还是刚性增加。所以应该尊重市场的作用。至少对于承载力来讲，当资源无法承受，价格和成本会发生作用。

（一）人口调控的出发点，在于消除利益结构的藩篱。等级化的城市管理体制造就了中国特大城市的产生，由此而形成的利益结构的反差，在户籍管理体制的维护下，形成了固化的利益格局，也影响到特大城市人口发展思路上政策的制定。

在中国城市发展战略上，经常有一种观点，就是限制大城市、适度发展中等城市，积极发展小城市和小城镇。

这是按照计划经济思路制定的城市发展路径，但是在现实的城市发展过程中，却走着完全相反的道路。就是因为，等级的关系，实际的资源通过行政的路径集中到高等级的城市，结果是大城市发展成了特大城市，小城镇发展至少在吸纳人口的作用上显然不如特大城市显眼。

中国的城市发展的规律是，按照等级分配计划资源，市场的要素跟进，人才的要素向高等级城市集中，最后形成了特大城市的发展趋势。

如果没有户籍制度，特大城市人口的公共服务水平就会趋向均等化，外来人口的问题也就不会存在。而有了户籍制度，则使户籍人口的利益相对固化，政府的管理者更多地要顾忌户籍人口的利益，毕竟所有的城市社会精英如官员、企业家、学者和媒体人都集中在这里，他们在社会的影响力和政策的制定上有着更多的话语权。

值得注意的是，当优质资源和社会精英结合在一起，并有了户籍制度维系的时候，对于生存环境净化的优越心理，自主地引发了户籍人口对于传统制度的维护。他们把产生城市病的原因归咎于外来人口，他们担心户籍制度改革致使财政的蛋糕被切出给与新增城市人口，而影响到自身公共服务和福利的持续改善。他们认为外来人口的素质比较低，会影响到城市的环境和文明等等。

而对于城市政府的管理者来说，外来人口毕竟流动性强。而城市发展和建设多年辛辛苦苦的成果，就是为了早日赶超发达国家，实现“生态”和“宜居”的城市。如果城市里出现了大量的农民，大面积的城中村，社会治安问题和环境脏乱差问题会影响到自己的政绩等等，他们也不愿意进行相应的改革，放开外来人口进城落户，以保持城市对于所谓高素质人口的纯净环境。

当然，最重要的理由是，要吸取南美和南亚国家特大城市贫民窟的教训，走具有中国特色的城镇化道路，希望这些新增的城市人口尽量到小城镇去，那里才和他们的身份、素质以及就业水平相称。

问题是，长期以来政策一直鼓励农村人口到小城镇去。可是发展的权力却在高行政等级的大城市里，如果这些小城镇没有土地指标，没有就业机会，所有的发展权都需要通过上级政府审批，而自己创造的财政绝大部分要上缴到上级城市，这些小城镇拿什么去容纳更多的就业机会，用什么来改造自己的基础设施和公共服务水平？横亘在各类城市之间、城乡之间利益的藩篱，最终导致特大城市的人口政策从利益结构出发，限制外来人口的进入。【更多免 费素材，微信lbgzkf1】

因此调控政策几乎成为所有的特大城市户籍制度改革的最重要的借口。然而，当所有的优质资源集中到这里，大量的就业机会云集在这里，特大城市根本无法挡住人口的进入。以北京为例，从上世纪80年代末开始，一直在通过各种政策限制人口的进入，但是人口上升到2100万，持续增长的趋势根本无法得到逆转。

（二）如何认识特大城市的人口结构。无论中外，城市发展的规律是多层次人口的组合。任何一个城市绝大部分人口应该是中低收入人口，他们充填了城市所有满足最基本消费需求的工作岗位。试想，无论多大规模的城市，如果离开了清洁工、保安、各种服务员、建筑工人、家庭保姆、快递等，这个城市还能生存吗？其实一个城市实际已经拥有的人口结构，就直接反映出这个城市对于就业岗位的需求。

从另一个角度看，在很多特大城市是有极少数的乞讨者、社会闲杂人员和犯罪者，这也是城市社会发展的正常现象。作为城市政府的责任就是要长期打击犯罪，治理城市环境，改善基础设施供给。而不能把这些人的存在作为人口控制的前提，而且只有在人口规模大的城市才能得到有效地集中治理治安和环境问题，也只有大城市的文明熏陶，才会逐步改造这些人，使他们变成社会的良性劳动者。

认识城市人口的结构，了解了城市的发展规律，我们应该知道，城市人口的构成不是单一的，不是唯精英的，而是要面对广大社会大众，面对更多的中低收入人口。城市可以利用自己的优质资源，可以利用自己的文化设施，吸引更多的农村人口，把他们纳入城镇化进程，这是中国城镇化战略中以人为本的基本要义。

而推进以人为本的城镇化，作为行政等级最高、发展速度最快、吸纳人口最多的特大城市应该放下自己的身段，更好地调整自己的人口政策，加快解决外来人口的基本公共服务问题，加快推进户籍管理制度改革，才能带好改革的头，带好校正城镇化发展模式、实现可持续发展的头。

三、建立特大城市人口的市场化调控机制

所谓特大城市人口要实现调控，主要是从增量考虑。就是减缓特大城市人口增长的压力，改善特大城市的基本公共服务，推进存量改革，重点解决已经举家迁徙、长期在城镇就业的外来人口的落户问题。为此，不能理解为特大城市可以通过人口调控政策，不进行户籍管理制度改革。

特大城市的户籍管理制度改革因为涉及人口较多，比重大、总量高，可以稳步有序地推进，在设计改革的具体政策时，根据人口的总量，就业和居住的时间和年限，确定分期分批的改革方案。但不能继续通过居住证制度，设置过多的限制门槛，例如，年龄、学历、职称等条件，继续限制对外来人口的公共服务。

特大城市在实行居住证制度时，也要对暂时无法解决户籍的外来人口，根据就业和居住年限，逐步增加公共服务的水平，提高公共服务标准，并改善他们的就业和居住条件，降低他们的就业门槛，使他们尽早地融入市民化社会。

在特大城市推进户籍管理制度改革，完善人口落户政策时，也要逐步减少对城镇居民的福利供给，把原有的各种城市居民特有的福利待遇，尽快纳入基本公共服务范畴，或纳入市场化渠道。特别是不要新增福利供给范畴，继续抬高城市公共服务的门槛，要稳步减少未来改革的障碍。

特大城市要加快基础设施供给市场化的范畴，加快推进阶梯价格政策，在城市市民生活成本充分市场化之后，价格和生活成本的市场化调节，也自动会导致人口分流。

要特别说明的是，针对外来人口进城落户或逐步享受公共服务的标准不要制定得太高。许多城市把公共服务和教育医疗等标准制定得过高，因此而抬高农民进城的成本。

实际上，进城的农民在就业和基本公共服务水平上，应该有适度的过渡期，有适应他们就业的工作条件和居住场所，子女就学和医疗服务满足他们最基本的条件就可，他们可以在城乡结合部租赁当地农民的出租房，政府做好服务就可。

特大城市人口调控，还可以充分考虑到辖区空间。在特大城市辖区内还有许多中小城市和小城镇，它们也可以在吸纳人口和吸引产业方面发挥积极的作用。许多特大城市制定了人口调控政策，包括了所谓的辖区，等于限制了辖区中小城市和小城镇发展的机会。

如果改善基础设施供给，统筹交通设施的安排，完善主城区和周边中小城市和小城镇的区域发展规划，遵循市场的规律，允许在规划范围内，更多地赋予这些小城市发展权力，它们可以在分流主城区人口，减缓中心城区各种压力中发挥更积极的作用。

如果从控制人口增加的速度来调控特大城市人口，最重要的政策是，减少产业和优质资源的过度集中。特大城市由于良好的公共服务条件，吸引产业相对于中小城市有着足够的优势。如果允许优质资源在政策引导下外移，对增量的优质资源限制进入，或者在辖区以及更大范围的空间进行再配置，可以大大放缓新增人口进入的速度，甚至可以引导一批外来人口流出。

关键是要用市场的办法，要通过政府的投资政策和土地指标政策来引导，要遵循要素的流动规律，要使得更多的中小城市获得资源分享的机会。尽量减少行政指令性和反市场的拍脑袋的安排。政府重要的是提供城市间交通设施配置的条件，人口和资源自然会主动分流。毕竟中心城区房价的压力、交通拥堵的压力也给就业和居住带来严重的困扰。

特大城市要下放管理权限，要减少行政管理层次，逐步打破等级化的城镇管理体制，才能给与中小城市和小城镇更多的自主发展权。要支持特大城市中心城区人口分流，也要改革传统的土地指标等行政资源计划分配方式，改革传统的财政上缴体制，按照人口的流向和未来的可承载能力，给与中小城市发展的机会。只有全国的中小城市和小城镇发展了，特大城市的人口压力自然会减轻。

要建立特大城市和周边地区城市协调发展机制，重点在于分清政府和市场的责任，统筹安排城市间的基础设施供给，这些都需要更高层面的政府推动。要打破行政封闭的地区公共服务体制，开放公共资源的供给，通过区域之间公共服务的均等化，促使要素和资源真正地按照市场规则进行配置。只有这样，人口在大范围的空间调整才可能最终实现。

以成都为例，看城市如何“因人而兴”

国家发改委城市和小城镇改革发展中心

规划院信息室主任 姜 鹏

（《新华网》，2016年9月17日）

经济的变局中，城市的发展起落不定，一方面，一些曾经拥有辉煌历史和重要政治经济地位的城市，现在却“泯然众城矣”；而与此同时，另一些城市正在依托新的经济引擎，步入发展的快车道。是什么要素导致了城市发展轨迹的分异？哪些才是催动城市崛起的动能？未来城市发展又该制定怎样的发展目标？城市群建设和城市规划蓝图正在铺开，思客邀请智库专家解读新时期城市建设的新格局、新模式、新思路。

一、城市因产业繁荣而兴盛，因人口集聚而发展。两千多年前，亚里士多德就说过：“人们为了活着而聚集到城市，为了生活得更美好而居留于城市。”城市并不是一直等于“城+市”。最早的城市并不拥有产业，只是消费中心，然后才慢慢出现了靠商业和贸易的发展推动产生的一些古代城市。直到工业革命后，世界上的城市才真正进入前所未有的快速发展阶段。此时的城市早已不是政治或军事上的中心，而更多的是资源调配的中枢，是一定区域经济、文化集聚的中心。现今，越来越多的人口选择生活在城市里，城市成为文明的象征，不断重塑着人类与地球的相处方式。

二、很多城市的发展一直忽视了“产业营城”。我认为，科技变革推动的社会分工变化，是加速人类聚居方式变化和城市升级发展的重要推手。不同于农耕经济的自给自足，越来越多的人口聚集到城市之中，在为城市贡献了各种产出能力之后，购买力与消费能力也大幅增强，反过来推动了产业与城市的进一步发展。【更多免 费素材，微信lbgzkf1】

现在步入新常态，以房地产为主导的城镇化模式面临严重挑战，过去的粗放发展模式不可持续。而在过去，很多城市一直以为只要借助行政手段，通过行政区划调整和各种要素引导集聚一定规模的人口就算成功了。的确，人的适应能力是很强的，为了一些目的可以短期聚集在一定区域，比如某个城市新区；而人口的集聚也会刺激消费和需求，增强本地活力。但如果我们观察很多城市的发展历程，就会发现这其实是一个十分漫长而且艰辛的过程，而人口的初步聚居只是开始，并不代表一定成功。这些人在生活和观望了一段时间后，如果不满意或者发现更好的机会，还是会用脚投票，选择离开。现在屡见报端的各种各样的空城，虽然一定程度上忽视了该城市的发展阶段，但也反映出很深刻的现实问题，那就是我们很多城市的发展一直忽视了“产业营城”。过分倚重城市规模，将人口数量简单作为衡量城市发展的重要标准，其实是存在很大问题的。因为，缺乏合理适宜的产业体系培育，短期还可以凑合，长此以往肯定是留不住人，而留不住人，活力必然缺失，城市又到底是为谁而建呢？

关于产业营城，新近崛起成为第六个国家中心城市——成都就一直做的不错。这座拥有2600多年建城史的古老城市一直有着太多让人眷恋的东西，蜀汉风云、天府之国、温柔之乡……每个人都能在那里找到自己的安逸，所以才会有“少不入蜀，老不出川”的感慨。然而，安逸之外，我们更应该关注成都长期致力发展并焕然新生的艰辛努力。因交通瓶颈等问题，近代成都发展曾长期滞缓；1960年代三线建设的项目机遇，让成都改善了落后的交通状况，成为轻工业与电子工业的重要接收地，迎来发展高峰，至1970年代再度迈回中国十强城市之列；2000年以后，在西部大开发政策的支持下，成都再次开足了马力，更与重庆珠联璧合，成为西南经济增长的双子星；而如今，这座市域拥有1500多万常住人口的城市，依然焕发着生长的活力，势头压过武汉、南京、杭州等东中部城市，成功跻身国家中心城市，进入更加开阔的发展阶段。

三、“产业营城”之后还需考虑与城镇化的融合。那么，只要建立起来产业体系，就一劳永逸了吗？显然并不是。产业还得要随着城镇化的发展不断升级、融合。产业结构从农业为主，转移到制造业，最后服务业的比重越来越高，这是工业革命后出现的在技术不断创新、产业不断升级背景下的城市发展特征。都说发展的晚会有后发优势，可以借鉴先发展地区的经验教训，但其实这种经验的把握，是有很大学问的，非常考验决断力、执行力和各种运气。今天建立在全球化背景下的生产分工，已然淡化了矿产资源、发展基础，甚至是区位条件这些传统的城市发展要素，很多城市可能会化身为不同时期的世界工厂，赚下未来繁荣发展的新一桶金，但是以后的发展呢？纵观国内外城市的发展轨迹，这一过程并非一定是线性的，也可能在不同的发展阶段会出现人口、产业溢出，甚至“收缩”。我们经常会看到国际产业转移背景下一些城市的喜怒悲欢，比如连转型都很困难的底特律以及国内一些对资源过度依赖的城市，比如集聚效应进一步加强的硅谷-旧金山以及我国的北京、上海等城市。所以，一个城市的发展定位是否符合当前发展阶段和适应未来长远趋势，产业转型能否顺畅开展并紧跟时代脉搏，都变得难能可贵。我想这也是中央城市工作会议强调“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”的深意所在。

产业结构的调整优化是经济快速增长的关键，也是经济社会全面、协调、可持续发展的客观要求，而成都2000年后的持续腾飞就与其三次重大产业调整密不可分。2001年起，成都实施东郊工业区结构调整，通过“退二进三”，优化调整工业布局，实现了第一次产业结构调整，为后续发展奠定了坚实基础；城市的快速发展，使成都的城乡差距不断拉大，第二次产业结构调整应运而生，在推行“三个集中”的基础上，以科学规划为先导，着力构建集中、集群、集约发展的西部高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业“四大产业基地”，成都现在的很多主导产业在那时实现了新生、壮大和集群发展；第三次产业结构调整更为大胆和先进，提出建设13个战略功能区直奔高端产业，构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术为先导、以现代农业和现代制造业为基础的市域现代产业体系。将产业作为城市发展的突破口，成功开展的三次产业转型调整，最终让成都发展飞了起来。而今，成都愈加注重调结构的突围战，以发展新经济为突破口，不断加快产业转型升级步伐，重点实施“成都制造2025”，培育新一代信息技术、轨道交通、生物医药等战略新兴产业，同时加快发展五大新兴先导型服务业，打造服务业核心城市，果敢的迈入了新一轮发展征程。

四、如何找到吸引人才的“抓手”？成都的交通区位没有武汉等东中部城市优越，自身建设条件也不是很好，为何能实现逆袭发展？除了国家政策扶持的先决条件，恐怕更离不开成都对产业发展、人口包容和品牌营造等方面的长期重视与不断践行。城市因产业繁荣而兴盛，因人口集聚而发展。有了完善的产业体系和充足的就业岗位，成都的吸引力不断加强，而城市吸引力的提高也促进了常住人口的增加。根据2015年国民经济和社会发展统计公报显示，从2009年至2015年，成都常住人口涨幅为13.93%，涨幅位居十大城市第七位。常住人口的高增长离不开政策及产业支撑，成都近年来常住人口一直呈现加速上升的趋势。可以预见，随着成都城市地位提高、产业导入，常住人口的流入还将持续上扬。

更何况，成都一直注重城市品牌的塑造与营销，注重田园宜居城市的建设，注重对外开放和国际交流，对于房价的平抑和对外来人口的包容也明显走在前面。户籍等政策一直是很多城市争夺人才和吸引人口流入的“抓手”，而更加包容、开放的人口政策，也促使成都在近年来成为人才流入的“洼地”，不但吸引了西部地区的人口流入，还吸引了大量北上广和国际上的高端人才流入。而所有这些，都将融入成都的城市文化，化为城市发展的竞争力，使成都自在的融入全球经济发展大环境，成为宜居宜业的幸福之城。

人们因何而聚集到城市，除了生存还有一个梦想或称之为信仰，这是我们奋斗的支柱。众人的信仰投射到城市，就形成了城市的文化。就像地铁票上印着的那句“成都，一座来了就不想离开的城市”，就像一位伙伴在微信朋友圈的留言，“虽然缺乏地标，但对比其他城市，富有生活气息是成都最大的特色，来了就不忍离开”。党的十八届五中X会特别强调“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，也是为了让人们生活得更幸福。

以新发展理念引领社会治理创新

国务院研究室原主任 魏礼群

（《人民日报》，2016年9月28日）

实现全面建成小康社会的社会治理目标，必须以新发展理念引领社会治理创新，全面提升社会治理能力和水平。

一、贯彻创新发展理念，应注重用创新引领和推进社会治理，着力提升社会治理创新的能力和水平。应彻底改变那种认为社会治理就是单纯用行政力量管控社会的传统理念和粗放做法，按照以人为本和建设现代化社会的理念和要求，综合运用多种手段和多种形式引导、服务、组织、协调社会活动。通过不断推进社会治理理念创新、体制创新、制度创新、方式创新和科技运用创新，运用创新思维、创新路径、创新方法、创新手段全面推进社会治理科学化、精细化、现代化。

二、贯彻协调发展理念，应注重解决突出问题和薄弱环节，着力补齐短板，着力提升社会治理与社会发展的能力和水平。多年来，我国经济社会发展不协调，突出表现在社会发展、基层社会治理和公共安全建设滞后等方面。社会治理应更好服务于促进社会与经济协调发展、城乡区域协调发展、物质文明和精神文明协调发展，更好加强城乡基层社会治理和公共安全建设，着力加强社会治理基础建设，提升社会治理整体效能。

三、贯彻绿色发展理念，应注重实现人与自然和谐相处，着力提升通过社会治理加强环境保护的能力和水平。一些地方由于环境污染和破坏造成的社会矛盾有加剧之势，影响社会安定和群众身心健康。应切实以解决损害群众健康的突出环境问题为重点，依法加强生态环境和城乡环境的保护与治理，实现“既要绿水青山，也要金山银山”，不断提升人民群众的生态环境幸福指数。

四、贯彻开放发展理念，应注重把握全球治理与各国社会治理发展趋势。加强同各国开展社会治理研究的合作交流，更好促进我国社会治理创新和社会文明进步；同时，运用求同存异、和而不同、和谐相处的智慧，彰显“和谐、和睦、和平”的中国风范，助推“人类命运共同体”的形成。

五、贯彻共享发展理念，应注重解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，着力提升社会治理全民共建共享的能力和水平。加强和创新社会治理必须坚持以人民为中心，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。国内外许多事实表明，贫富差距过大是最大的社会不安定、不稳定因素。如果贫富差距悬殊、两极分化严重，势必导致社会动荡，就不可能建设平安社会，更谈不上建设和谐社会。为了防止贫富差距过大，必须调整生产关系、完善收入分配制度、规范收入分配秩序，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入。

以合理“加密”，替代“摊大饼”

北京大学国家发展研究院教授 周其仁

（《新华网》，2015年4月25日）

2015年4月24日，周其仁做客新华网思客讲堂并发表演讲。以下为演讲节选：

一、城市化的下一程要换维度思考

下一程的城市化要换一个维度思考，城市密度很重要。无论大中小城市，是不是在已有的技术管理水平下达到了合理的密度。密度之所以重要，我认为有以下四点原因：

第一，密度够，分工就发达。比如农村没有卖早点的，是因为需求不够；北京和上海这样的大城市，早点就是大产业。所以需求聚起来，分工才能细。如果你到村庄里说给我剪剪手指甲，这是一个很粗鲁的要求，这种“奇怪”的要求只有在人口集聚的地方才有。至于分工，政治经济学鼻祖亚当•斯密提出分工生产率，生产率提高是收入提高的根源。

第二，聚到一起，信息成本就降低了。城里人消息灵通是因为聚集到一起，信息可以免费分享。越是发散，信息传输成本越高，就会阻碍信息的流通。相反，聚到一起，信息成本降低，基础设施建设的成本也降低。

第三，经济增长依靠知识驱动，所以要研究知识是怎么生产出来的。仅有一批有头脑的人还不够，因为优秀的头脑如果是孤零零的，很难有效的进行知识生产。不同有头脑的人密集地凑到一起，互相碰撞，互相激发，所有科学中心和研究中心都离不开这一条。如果一分散，很多思想激发也就消失了，这一点也是支撑集聚的理由。

最后，特别是新兴市场国家、发展中国家，往往是先把首都建设好。所以，很多福利往首都、大城市和“面子工程”倾斜，这也会把人吸引过来。除了集聚带来的正常利益之外，现在还有城市偏向带来的集聚效果。所以，现在新兴市场国家的首都规模基本上都比老牌大都市大。

从微观角度来看，人往高处走，城市收入高，没有其他太复杂的道理。让人们移动，开始时可能因为不懂所以害怕，但这些都可以慢慢克服。一旦克服障碍，哪里收入高，人就会往哪里去。现在，城乡收入差有三倍，人怎么会不行动呢？我移过去收入就高，至少能获得更多机会。所以，这也支持了我们对密度维度的理解。

二、“城市密度越高会越乱”是个误区

我从纽约、日本回来在国内做调查，国内到底是什么情况？论城市，密度高的地方是深圳，因为深圳只有2000平方公里，每平方公里GDP是4亿多人民币（2013年计算），对比曼哈顿16亿美元，香港、新加坡的4、5亿美元，还是低不少，但比很多城市高。最后发现中国城市概念跟国际城市概念不完全相同。中国城市都是有城有乡的，如上海，6000多平方公里，是当年把江苏10个县一笔划给上海的结果。如果到“老上海”调查，我找到一个最小的区——静安区，仅占整个上海面积的千分之一点二，只有7.62平方公里，但住了29.61万居民，每平方公里是3.2万夜间人口。静安区2014年的GDP是660亿人民币，每平方公里14亿美元。

去过上海的人都知道，静安区是上海公认管理比较好的一个区，7.62平方公里一半是商业区，一半是居民区，一平方公里晚上人口其实是6万人，但是看那个社区、街道，管理得井井有条。

此外，大城市中间有很多小地方，如果稍加改造，它会大大增加承载和活力。静安寺是一个千年古刹，它与一家大型商场之间，隔有一条狭长的巷道，也就十几米宽，1000多米长，原来多少年就是封闭着，谁也不能通行，更不能利用。后来把它打通，两边开发成小商铺，现在成了一条时尚步行街，市民可以通行购物，变成很有人气。这个例子告诉我们，城市市中心有很多地方是不通、不畅的，有很多潜力远远没有挖出来，城市里有很多是断头路，各自为政的封闭空间，城市的脉络没有通透，这样就使城市的拥堵问题变得更加严重。经验证明，城市的合理加密可能更加有序，这取决于人们的观念、知识和管理能力。

三、“下一程”要让城市事业家发挥好作用

如果说上一程的城市化是比谁的城市摊得大、建了不少有地标性的建筑，那么下一程就要比比城市里有什么样的生活质量，有没有活跃的经济、文化、技术活动，这些活动也是国民经济和城市生活质量很重要的一个方面。下一步的城市化很可能是从“扩、扩、扩”变成内源型的、紧凑型的，不能只从尺度看城市，更要从密度看城市。城市应该是由密度定义的，城市和农村的差别不在于大或小，而在于密集还是稀疏。所以评价城市化的好坏不光要问大小，还要问够不够密，要终止单纯“摊大饼”。紧凑城市的概念已经写进了城市发展规划当中了，问题是怎么在城市化过程中落实。

城市化的下一程除了要进一步改革征地制度，还要把城市经营、城市活动的很多体制激活，让民间、社会上、很多有这方面才能的城市事业家更好地发挥作用，共同把我们的城市化推到更健康的发展阶段。

【更多免费素材，微 信lbgzkf1】

控制人口不如培养管理大城市的人才

北京大学国家发展研究院教授周其仁

（《新华网》，2016年12月28日）

北京大学国家发展研究院教授周其仁在以“中国城镇化的转型与新生”为主题的思客会上表示，想要通过下达行政命令限制人口流动可能是行不通的，我国城市无论规模大小，都有一个共同的缺陷，就是密度不够，而高密度才能带来集聚效应，有利于社会分工。因此，城市管理者应该注重培养拥有管理高密度区域能力的人才，这之后才能达到实现人口充分迁徙权的条件，才能有不加行政管制的大都市发展。以下为讲话实录：

现在北京、上海限制人口是一个现实，中国多年来发展城市的方针，就是严格限制大城市，适当发展中小城市，大力发展小城镇。中国有一个空间合理布局的看法，已经很多年了，这套逻辑有两个后果：

一个后果是为了有一个理想的、合理的布局，限制了一些人的自由。中国对中等城市和省会城市以下的城市发展都是鼓励的，但是对特大城市是限制的。我认为这里可以定一个标准，定了以后，人们愿意到哪里住，哪里生活空间的权力就是覆盖掉的。

第二个后果我认为是重大的后果，因为我们限制大城市，于是就没有培养出拥有很好的管理高密度大城市能力的人。我认为大、中、小不是一个讨论城市的好标准。观察现在的城市，无论大、中、小，都有共同的缺陷，就是密度不够。真正的挑战是密度高的挑战，是一平方公里有几万人住在里头，但白天有几十万人会进来。这其中怎样建立有效的秩序，怎样处理交通拥堵、污染排放、垃圾等问题都是大问题，而我们现在正缺乏这种管理人才。

现在，有些官员看到密度就头大，就希望回到低密度的状态去，他不知道聚到一起，是非常有意思的挑战。我跟学生讲，你们一定要在管理密度上涨本事，如果有这个本事，将来才能大有作为。上海也限定城市人口数量，但浦东临港工业区没有限定，如果一限定，就很难建设起来。看看大城市的人均收入和其他的地方人均收入差多少，这个差距就会吸引人来，因为人往高处走。这些人不是下道命令，就会迁移过来的。

我的看法是，过去多年的城市建设方针认为可以通过下命令限制人口流动，是有一定问题的。如果是一个首都办公区，用这个办法是可行的，这么大的国家总有各国首脑来访问，为了防止城市拥堵造成的不便，可以建一个“特区”，代表国家对外办公，让这个区域密度不要那么高。但对于已经积累了2000余万人的北京城区，仅靠疏解治理外来人口难度较大。中国人管理密度较高的经济社会活动到底有没有可能？我认为中国还有空间可以提供很好的机会来培养优秀的，能够管理高密度区域的人才。

上海的静安区，只有7.6平方公里，夜间人口达到一平方公里3.3万人，我对照了一下曼哈顿历史最高峰的时候是3.2万人。而静安区晚上是3.3万人，白天当然还有很多人进来，比如上班、旅游、观光、购物的人群，数字会更高，但静安区管理得井井有条。

承载力不但是自然的指标，也考验着城市管理者，如果对于高密度地区的管理没有培养和练习的过程，对每个市长来说真的是很挠头。怎么把规划做好？怎么把管理高密度区域的人才培养出来？大概需要一个过程，才能达到实现人口充分的迁徙权的条件，才能有不加行政管制的大都市的发展。【更多免费素材，微信lbgzkf1 】

管制不改革，城市就没希望

北京大学国家发展研究院教授 周其仁

（《新华网》，2016年12月27日）

以“中国城镇化的转型与新生——《中国城市综合发展指标2016》”为主题的思客会在新华网思客举行。北京大学国家发展研究院教授周其仁以“管制不改革，城市没希望”为主题发表了主旨演讲，周其仁以美国纽约的分区制为例，详细阐述了城市的管制改革很重要。他认为随着技术、经济和观念的变化，管制也要进行相应的改革，为市场需求和公众利益找到平衡点。最后周其仁总结道，人口高度密集的地方一定要有规矩，并且规矩要有自我再生的能力，而这个过程离不开各方力量的参与。以下为其演讲精彩内容：

一、城市需要自由的发展空间【更多免费素材，微信lbgzkf1】

城市问题很复杂，城市的内涵是密度，人往人多的地方靠，在一个不大的空间里所有人都在活动。这就带来一个问题，所有人的活动都有干扰，我的活动会影响到你，密度越高，这个挑战就越大。这类问题的处理要有一定的规则，城市社会比乡村社会更严格、更复杂。处理问题时这个规则一定会有滞后性，随着技术、经济、观念的变化，这些规则是不是应该相应地改变？这个问题对一个城市是否能健康发展是有影响的。

这里面涉及几种不同的看法。一种是强调要严格管理，这样城市就没有多少自由可言。另一种看法，城市虽然有严格的规则限制，但是还是要保障自由。因为城市社会面临很多的问题，没有谁可以事先完全知道怎么处理。如果在城市的发展当中，仅仅强调自上而下的规则、法治，不强调自主性、创造性、创新性、企业家精神，找不到这个平衡点，即使这个城市有一个规则，但是它是僵硬的，不适合长远的发展。

我偏向后一种看法，认为城市还是需要自由的，如果没有迁移的自由就没有城市，这个问题到今天还没有完全解决。不准土地流转、资金流转、技术想法流转，就不会有城市的形态。我们必须承认自由要以不妨碍他人自由为前提，处理复杂的问题时，要保障各方面的因素，我们要增加很多以往经验的知识。这个学期我在哥伦比亚大学访问，1916年纽约市开始实行分区制，通过了全美第一个全面的分区制法规，今年正好是第一个城市规划法通过一百年。在访问期间有很多总结、回顾和讨论的问题，以及梳理纽约这个城市的发展变化。

二、人口高度密集的城市一定要有规矩

城市发展没有管制不行，没有管制改革更不行。为什么管制改革很重要？没有管制不行，没有管制改革更不行。1916年美国新兴行业都在发展，纽约是一个有吸引力的城市，人口密集，楼越盖越高。楼高了之后会出现问题，就有经济学里讲的邻里效果，太高之后影响别人，邻居见不到阳光，最后这个问题可能会变成社会冲突，而且会挑战原来土地所有权的概念。这种冲突怎么解决，就诞生了1916年的分区制，当时分为居住区和商业区。分区之后，对楼房的建设高度都有严格要求。人口集聚，开发商再想加高怎么办，地价贵就分摊地价。1916年当时想了一个办法，商务区的楼房到一定高度后就要收缩，往里抽一个尖顶，目的就是让阳光、空气洒到街道上来，不要因为你有高楼，让你的邻居永远见不到天日。

随着时间的推移，问题还会发生。技术、电梯、通讯都在发生变化，这种变化就要求1916年通过的法律开始调整。为什么说企业家精神很重要，因为法制就是守法，写什么就照着办，这里面会丧失未来发展的动力结构。总要有些人会例外，法制是过去定的，今天有新的情况能否变通一下？

这个标志事件就是当时美国的一家公司要盖一栋楼，设计师是德国人，是包豪斯学校的总监。包豪斯学校的特征就是简洁和实用，不要那些花里胡哨。这样的要求跟1916年的分区制法规是冲突的，楼房超过2.5倍再盖高，就要往里缩，缩了之后就是观赏性的，没有功能。如果没有功能，对包豪斯学派是不能接受的。因为长期战乱的原因，大家对方方正正、线条清楚的建筑物觉得踏实，另外战后大量人口需要住在永久性的建筑里，去掉花拳绣腿和装饰，就变成了潮流。

这个矛盾怎么解决？盖房子的业主找到一个妥协的办法，当年要房子缩回去就是让阳光进来，那用别的办法让阳光射进来就可以了。这个地只盖一半，剩下一半开放给纽约市民作为公共广场，但是盖的房子要高一点。这个楼是1958年盖的，谈判非常辛苦，后来这个楼成为纽约地标，因为门口有一个小公园对所有纽约市民开放，因为这个小公园，整个帕克大道都发生了变化。此时已经产生了大量的新技术、新想法、新变化，纽约市当局基于这个案例修订了1916年的法规，这个规划法非常重要，作为经济学家更是值得学习。建筑商增加一平方米向公众开放，上面就可以增加10平方米的建筑，向公众开放，来换一个更高的开发空间。这样就把容积率控制的很好，市场的需求、业主的利益、公众的利益，找到了一个平衡点。

最后，我概括一下自己的看法。人口高度密集的地方一定要有规矩，这个规矩一定要有严肃性，但是随着技术、生态、观念的变化，规矩要有自我再生的能力，再生能力离不开世界各方的参与，不能因为某个信息来源就把事情定了，一定是多方互动。我去参观纽约博物馆时发现，很多市民参加了城市建设并提出了意见和建议，市民参与城市设计的规则，总体来说就比较容易自觉的遵守。这样才能在秩序和动力，活力和有序之间找到更好的平衡点。

用科学化法治化手段管理城市

国家行政学院教授 邱霈恩

（《人民日报》，2016年2月2日）

随着城镇化步伐的加快，切实提高城市管理水平、着力推进城市管理科学化法治化成为一个紧迫课题。

一、城市管理科学化是现代城市治理的一个基本要求。无论治理“城市病”还是处理城市事务，都应依循城市发展运行规律、根据现代城市的特点和标准来加强和改进城市管理。其关键是用全面眼光和系统思维把握、分析并有针对性地治理各种城市问题，确保城市管理合理化、精细化、高效化，实现城市治理预期目标和科学发展。

实践表明，不讲科学的城市管理很容易产生或加剧城市发展的薄弱环节。不少城市出现各种各样的问题和“城市病”，在很大程度上可归因于城市管理不科学。比如安全生产形势严峻、环境污染、交通拥堵、逢雨必涝、用水短缺等现代城市问题，大都与城市发展不科学、管理不科学密切相关。可以说，不讲科学，城市管理就不到位、质量低下、没有成效，城市发展就不健康、不可持续、没有前途。

二、推进城市管理科学化，就要用科学理念、科学方法进行城市管理。在指导思想上确保符合规律、科学务实，在实践上确保缜密协调、低耗高效，实现系统化、精细化管理。城市管理科学化，实质就是在国家治理现代化导向下，遵循现代城市发展规律，依科学原理，走科学路径，用科学方法，进行科学的城市规划、建设和运作，推进城市各方面、各环节、各要素有序发展、协调配合，从而确保城市运转、管控和服务都在科学轨道上高效运行，实现城市持续健康发展。

三、推进城市管理法治化，就要大力实施依法治市。事实表明，不少城市问题是由于管理不规范、不严肃、不稳定造成的。例如，城市安全缺乏责任约束，城市执法缺乏统一规范，城市管理界限不清、职能交叉等，影响了城市运行和发展的科学性、稳定性、可持续性。现代城市管理必须实现法治化，使城市发展和运转的各项决策及其执行都在法治轨道上运行，确保城市管理工作以人为本、公正规范。

从当前的实践看，城市管理法治化就是要根据依法治国的方针全力推行依法治市。一是把依法治国的指导思想、方针和举措转变为城市治理的具体依据和行为规范，切实解决依法治国与依法治市关联不紧问题。二是把依法治市同科学治市紧密结合起来，把法治化具体落实到城市规划、建设和管理的全过程、各环节，推动城市管理科学化的正确导向、做法、过程和成果法定化、权威化，确保科学的城市管理得到法治保障。三是结合简政放权工作，深入推进城市管理体制改革，重点推进执法体制改革。在科学梳理城市公共事务及其管理关系的基础上，围绕实行大部门制、执法重心与执法力量向市县下移的改革方向，科学设定、严格规范城市管理职能职责、管辖范围、体制机制、资源配置、机构编制和责任主体，切实理顺日常管理关系和管理体制，合理调整管理职能和管理机构，加强城市管理队伍和城市管理能力建设。四是以法治精神、法治思维转变城市管理方式特别是执法方式。一方面，用法治机制革除粗暴执法甚至违法执法的弊病，把执法过程纳入法治轨道；另一方面，建立明确的城市管理主体责任制度和城市管理责任追究机制，使城市管理主体责任得到全面落实。

推进基层治理方式创新

中国行政体制改革研究会副会长 汪玉凯

（《人民日报》，2016年9月6日）

【更多免费素材，微信lbgzkf1 】

基层是社会治理的基础，国家治理现代化离不开基层治理现代化。城市的社区治理、农村的村落治理，都属于基层治理范畴。基层治理涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，在整个国家治理体系中占有重要位置。

长期以来，各级党委、政府高度重视基层治理，取得了重要成效，积累了丰富经验。比如，一些地方设立村级权力清单，内容涵盖重大决策、招投标管理、财务管理、集体资产处置等重要事项，力求做到村级行政权力运行全覆盖、透明化。在决策程序上，一些村明确规定，凡属重大事项都要由村党组织提议、村两委会联席会议商议、党员大会审议、村民代表大会决议、村两委会组织实施以及村监会全程监督。这些治理实践不仅大大提高了村级治理的有效性，而且明显改善了村干部与村民的关系，越级上访的现象不断减少。这表明，在现有法律制度框架内，充分尊重和发挥人民群众的创造性，可以更好地提升基层治理能力和水平。

在看到成效的同时，我们也要看到我国基层治理面临的一些突出问题。主要表现为：基层群众自治在一些地方流于形式，居民、村民权利得不到有效保障；基层治理中权力运行不公开、不透明的现象时有发生，群众的知情权、表达权、参与权和监督权受到侵害；基层群众自治的相关法律、党和政府的一些具体政策没有得到很好落实；等等。

基层治理涉及治理属性、治理权力、治理内容等方面。从治理属性看，基层治理属于社会自我管理范畴，需要在现行制度和法律框架下充分发挥基层群众自治功能，政府做好引导和扶持工作。从治理权力看，基层治理既包括权力的授予、权力的运行，也包括对权力的制约和监督。从治理内容看，基层治理既包括对基层各种事务的管理，也包括大量的社会服务和公共服务，很多是政府公共服务在基层的延伸。提升基层治理能力和水平，可以从以下两个方面入手，推进基层治理方式创新。

一、有效发挥居民代表大会、村民代表大会在权力授予、运行、监督中的作用。比如，对村级治理而言，规范村级权力的关键是确立村民代表大会的权威性。从我国基层治理的现状看，少数地方之所以出现权力运行失控，一个重要原因就是在基层治理主体的产生和权力授予方面出了问题，权力运行、监督等难以真正发挥作用。

二、运用信息化、网络化手段创新基层社会治理和公共服务。借助信息化、网络化手段变革和创新基层社会治理和公共服务，已成为一种普遍趋势。信息化、网络化不仅可以提高基层治理的公开性和透明度，让群众更好地监督基层权力行使，而且可以简化服务流程，实现办事不出村和社区。从这个意义上说，创新基层治理，最终要体现在服务、便民上。只有在基层治理的权力产生、权力运行、权力监督以及服务等多个层面形成有效的治理结构，基层治理的基础才能筑得更牢。

城市病治理：规划、管理与技术大有可为

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授

复旦大学教授 陆 铭

（《文汇报》，2015年6月1日）

人口规模对于城市发展来说是双刃剑，人口规模增长，可能加重城市病；但是人口增多，本身也有助于形成规模经济，对城市发展起到正向作用。我们不能把所有的问题都归结为人多，很多是城市规划和管理的问题，包括公共服务和居住之间的处理问题。

中国的城市（特别是大城市）正出现交通拥堵、环境污染等城市病，流行的观点认为这是人口数量增长所致。表面看是这样的——一方面现在城市人口的确越来越多，污染和拥堵也越来越严重，从时间序列的意义上来看这两件事有某种相关性，人们常常会觉得这两者之间存在因果关系。如果我们采取区域间横向比较的视角，人口多的大城市确实面临更严重的污染和拥堵问题。所以，不管是纵向比较，还是横向比较，都很容易得到同一个结论：人口数量多是导致城市病的原因。但事实却并不一定如此，让我们来看看发达国家走过的历程。

上世纪四五十年代是发达国家环境恶化的时期，洛杉矶发生了光化学烟雾事件，伦敦发生了大量燃烧煤导致的烟雾事件，但是现在洛杉矶和伦敦的环境已非昔日可比。他们环境改善是因为人口减少了吗？很多人说西方国家出现了“逆城市化”，但事实却并非如此。根据美国最大城市人口的变化，在上世纪70年代以后，有相当一部分城市，包括纽约、克里夫兰、底特律，人口是下降的。而波士顿，特别是芝加哥、旧金山，从来没有出现过人口下降。波士顿很快恢复了人口增长，纽约人口到2000年超过了1970年。真正人口下降的是底特律，而底特律人口下降主要原因是产业结构调整、汽车产业的衰落和搬迁。西方国家的特大城市发展并没有停止人口增长，相反，他们的人口仍然在继续增长。据预测，纽约范围内未来还要增长一百万人口。

烟雾的事件发生在半个多世纪以前，后来西方国家城市人口越来越多，环境却改善了。换句话说，人口因素可能是导致城市病恶化的原因之一，但是较其他原因来讲，这肯定是一个远远不重要的原因。如果人口因素非常重要的话，当国外的大城市人口增长，城市病应当加剧才对。从美国全国以及几个有代表性的城市（芝加哥、洛杉矶、纽约）上下班单程交通小于25分钟的职工比重来看，这个比重越高，说明这个城市交通情况越好。如果把美国大城市和全美比较，大城市的确有大量人口的上班时间超过25分钟；但是到了距离CBD十英里以后，上下班单程时间小于25分钟的人迅速上升；到距离CBD二十英里的时候，这些特大城市交通状况和全美平均值相差无几。当美国大量人口流入特大城市，居住在离CBD大概10-20英里的地区时，交通状况并没有比居住在小城市变得更恶化。这个跟今天中国的情况不一样。这里有一个重要原因，美国的城市在人口搬迁到郊区的同时，就业有一个分散化过程，工作岗位是跟人口居住一起流出的，这样人们的通勤距离就没有变长。在中国城市，往往是城市扩张的同时出现了越来越严重的职住分离。

从1980年到2000年，美国特大城市（主要指芝加哥、洛杉矶、纽约）的人口在增加，虽然交通有恶化，但是没有特别明显。美国在城市不断变大的过程中，交通状况没有出现明显恶化，相比之下，我们尚有改进空间。

接下来看汽车尾气排放。2000年美国汽车尾气排放相当于1970年的20%—40%左右，汽车尾气排放大幅下降。尤其是PM2.5，以1990年为基准，在其后十几年的时间里，PM2.5的排放下降了60%。这就可以解释，为什么西方国家在人口增长过程中，环境反而是改善的，而恰恰是环境在改善的过程中，可以让这个城市人口变得更多。美国大城市犯罪率特别高，特别是把大城市和小城市作对比时，美国会把犯罪率的高水平作为特大城市城市病之一。数据显示，几座代表性城市基本犯罪率从1990年左右开始出现急速下滑，到最近年份，犯罪率基本下降60%左右。

刚才讲到的几个方面，环境和犯罪率是大幅改善的，交通拥堵问题虽然有一定恶化，但是恶化程度并不严重，并且距离CBD十英里以外的地区，特大城市和小城市差别并没有想象中那么大。

我们不能否认大城市人口越多，会使城市病更加严重，包括引起拥堵、居住、环境问题。但我们很容易忽略一些可以使城市病得到缓解的因素，比如说产业结构改善。几乎无一例外，全世界的特大城市产业结构都偏向第三产业。上海在上世纪90年代经过一个转折——上海以前是工业性城市，之后第二产业比重开始持续下降，第三产业比重开始持续上升。发展第三产业会使这个城市变得更干净。伦敦、洛杉矶、东京等地的污染之所以发生在半个世纪以前，原因是工业化。但是各大城市随着人口增长，产业结构在发生变化，当城市以第三产业为主时，污染情况就能得到改善，排放就会减少，而这时排放主要从污染排放变成汽车尾气排放，接下来做的就是解决汽车尾气排放。考虑到清洁能源和资源再生的技术，在西方国家，排放的大量减少和清洁能源的标准提高有关。

更重要的事情是管理，我们目前在城市规划或者在城市建设的时候，一直有一个思想上的大误区，即人们总是把城市病理解为基础设施、公共服务的供给和需求之间的矛盾：人口增多，对公共服务、基础设施需求是增长的，供给相对短缺，所以导致拥堵。比如在上海，乘地铁时觉得很拥挤，这是一个供给需求问题，当面临地铁拥挤的时候，是应该减少人口还是造更多的地铁？老百姓总觉得，地铁拥挤就应该减少人口，而事实上可以通过增加地铁的建设来改善这个情况。尽管上海现在已经成了全世界地铁长度排名靠前的城市之一，但如果从未来的发展角度来讲，我们还需要建更多的地铁。事实上，乘地铁人次逐渐增加，是因为地铁线路在逐渐增加。随着地铁线路不断增加，城市运能不断提高，大客流一定是越来越多的，甚至在未来会翻倍。在发达国家，有些地铁运营到凌晨一两点，班次之间的间隔普遍是一两分钟，上海至今还未达到这个水平，还有很多的空间可以提升。

更为突出的问题出现在公共服务上。我们总是抱怨学校太拥挤，医院太拥挤。上海接下来进入后工业化阶段，工业发展会慢慢转移出去，等进入后工业化阶段，上海的经济比较优势就是医疗、教育。因此当面临这种短缺时，恰恰应该增加医院和学校的供给。

在管理手段上，西方发达国家会大量使用一些税收手段，其中包括环境税。我国新的《环保法》有一个很大的改善，体现在大幅提高了环境污染税收上。不过，截至目前，中国还没有任何一个城市对进市中心的汽车征收拥堵费，这在技术上非常容易实现，现有电子系统可以做这样的事。

为什么今天会出现基础设施和公共服务的短缺？一个非常重要的原因是，作为特大城市的许多基础设施、公共服务的供给，是根据历史上预测出来的人口增长来决定的，而历史预测大大低估了实际的人口增长。中国是全世界人口最多的国家，中国城市将逐渐成为全球城市。如果不适应这个人口增长趋势来增加基础设施和公共服务的供给，只会使得未来的城市病更为严重。

居住就业和公共服务的空间失衡问题，也是导致今天出现城市病非常重要的原因。中国基础设施、公共服务主要靠地方财政支持，包括学校和医院，特别是基础教育。中国特大城市基础教育的主要来源是区级财政，这导致大量优质教育资源好的中小学集中在老城区里。与此同时，人口在逐渐往郊区扩散，一方面外来人口也在往郊区集中，中心城区的人口也在往外搬。而好的优质教育却集中在城市中心，这就导致两者之间产生矛盾。如果大量优质中小学在市中心，人们再往郊区搬，这就会导致家长开车接送小孩上学或者在中心城区买一个很小的房子。我们研究了北京的情况，比较一下中心城区和其他相对比较外围的地区，72%的重点初中在西城区、东城区、海淀区，而东城区和西城区的人口份额都在下降，跟上海出现的情况非常像。

每到寒暑假，北京的交通拥堵状况就会大幅改善，这跟居住和公共服务之间的距离有关系，因为家长们需要开车接送小孩上学，有大量的家长告诉我们，他们开车送小孩的距离是10公里。根据我们的估计，在控制其他因素以后，仅仅由于寒暑假所导致的交通拥堵状况的缓解有20—30%。拥堵状况得到明显缓解的原因是，交通拥堵的增长随着交通需求的增长呈现非线性，所以，在原本非常拥堵的情况下，寒暑假假期对整个北京交通拥堵的缓解是巨大的。同时，因为开车要排放尾气，在高度拥堵的状况下，车速放慢，排放会加剧。拥堵得到缓解，环境的污染就会大大改善。根据估计，仅学校放假这一项可以每立方米减少20微克PM10的浓度，相当于样本期间PM10均值的16%。

总之，我们不能把所有的问题都归结为人多，很多是城市规划和管理的问题。

未来随着中国的发展，人口流动肯定越来越自由。当人口逐渐自由流动的时候，一个国家最大的城市人口是多少，以及这个国家的人口如何在不同城市之间进行分布，本质上是这个国家总人口怎么在不同的城市中进行布局的问题。

中国城市化水平不高，有很多地方还未完成城市化，未来还有很多人将进入城市，在这个过程中，大城市人口肯定会增加。当全国城市化水平不断提高的时候，大城市人口不升反降是不可能的。未来一定是全国各地所有城市人口同时增加，差别只是不同城市人口的增长速度有所差别。

每个人到大城市来的时候，会比较他进城的好处与坏处，进城的好处是带来就业、收入，坏处是房价贵，生活成本高。根据我的研究，在全世界140多个国家中，每个国家的最大城市的人口（对数值）与国家总人口（对数值）的相关系数为0.76。可以预期的是，随着大城市人口逐步增长，它最终会向由中国总人口决定的城市人口规模去靠近。如果不去治理城市病，意味着生活在上海的人将持续面临严重的拥堵和污染问题，这也可以阻止人口快速增长，但却是以牺牲本地居民的生活质量为代价的。因此，唯一的出路就是科学面对人口增长的趋势，不断地治理城市病，通过改善基础设施和公共服务来提高城市的生活质量。

国内很多大城市已经出现了明显的“职住分离”现象。比较第五次和第六次人口普查的数据可以看到，中心城区的街镇人口数量在减少，在往外围疏散。与此同时，大量人口乘地铁从郊区（他们居住的地方）往市中心通勤。这是因为，当大城市进入后工业化以后，大量的工作（特别是服务业岗位）都集中在市中心。大量的收入和就业在市中心，而人的居住却在往外围分散，这就产生了就业点和居住点分离的问题，加剧了城市的拥堵问题。出现居住郊区化，有以下几个推动力。

第一，也是最为合理的，是人们改善居住的愿望。市中心的住宅区太过狭窄，上海市中心曾出现过一平方公里10万人的社区，这样的社区，居住太过拥挤。现在富裕了，就搬家到郊区，价格便宜且房子大。第二个推动力是市中心的更新改造。中城市区几乎都想拆掉低矮的旧房子，建档次更高的商务楼。现在市中心的老房子、旧房子、小房子所剩无几，大量都是商务楼。这意味着市中心基本很难容纳低收入阶层和刚毕业的大学生，因为房价贵、房型比较大。

政府兴建的廉租房分布在哪里？也往往远离市中心。这样一来，一方面居住在郊区廉租房的人通勤距离增加，因为大量廉租房是在比较远的地方。另一方面，那些不能享受廉租房的群体怎么解决住房问题？答案是群租。对这部分群体来讲，群租能降低居住成本，离上班地点近。可是现在政策打击群租，这时人们就要住更大的房子，居住成本随之上升，这些成本最终都将转嫁到消费者身上，他会向他服务的对象索取更高的工资。

未来的人口分布很有可能会再回到市中心。以东京为例，以前大量的人住在东京都，后来随着城市的扩张，很多人搬到东京都以外，现在不少人又回到了城市中心。今天，上海的人口是往外搬，但上海未来会成为全球城市，产业结构一定集中在市中心的高端行业里，而在这些行业中工作的人愿意把时间花在路上，每天开车开一两个小时上班吗？东京出现的趋势告诉我们，当城市进入到这个阶段的时候，人们会重新回到市中心，而这时，东京的交通拥堵反而改善了。很多事情需要有一个长远的眼光去看待。

人口规模对于城市发展来说是双刃剑，人口规模增长，可能增长城市病；但是人口增多，本身也有助于形成规模经济，在有些方面对于缓解城市病的作用是正向的，比如增加地铁的建设，提升环境污染的治理手段和技术，这有助于缓解拥堵和污染。人口规模可以改变产业结构，因为特大城市倾向于发展服务业，从这个角度讲，人口规模并不总是增加城市病。密度越高的城市人均碳排放越低，特大城市反而可能更环保。

最后，面对城市病，我们还能做什么

第一，应该尊重需求，增加供给。政府的政策应该要科学规划人口，通过多渠道增加公共服务和基础设施的供给。第二，调整产业结构，鼓励环境友好型的生活方式。第三，技术更新和管理创新，这包括了新能源采用，以及监管、税收手段的使用。第四，职住平衡，一部分就业疏散到郊区，不是所有服务业都需要集中在市中心。包括公共服务在空间上均等化，郊区要增加中小学供给，这同样会带来就业的疏散。与此同时，随着产业结构的调整，未来市中心的人口可能从下降转而上升，所以从政府政策的角度考虑，中心城区范围内应该提供一定的廉租房，或者保留一些相对老而小的住房，这样反而有助于劳动者接近居住地，缓解城市的通行压力。最后，要进行财政改革，因为中国的公共服务分布太集中于市中心，这与财政有关系。未来中央的财政转移支付需要更加倾向于人口流入地，以使得公共服务的供给能够与吸纳人口数量相适应。同时，在一个城市内部，要实现中心城区和郊区之间的公共服务均等化，缓解由于居住和公共服务的空间布局不匹配而造成的拥堵。

城市“小区病”开始显现，该如何治理

贵州大学公共管理学院副院长、教授 靳永翥

贵州大学公共管理学院 丁照攀

（《中国智库网》，20XX年4月11日）

“城市化运动”渐次拉开，城市基层社会结构亦不断变迁。城市处于自然而缓慢的生长状态的时候，即使偶然出现一些“异化”，也常常能够被城市的自我调节功能有效化解。而当下，由于城市化的骤然加速，原有的自然生长格局和自愈机制无法适应，这可能会影响到城市的基层治理，此时一些病症即“小区病”开始显现。

一、城市“小区病”的四种类型

借鉴学界对“城市病”的分类方法，本文将城市“小区病”划分为以下四种类型。

社会病。大量外来人口向城市小区集聚，从而使得小区中的居民结构变得复杂，打破了固有形态，形成阶段性的“城乡混合结构”，由此小区内部爆发各种问题。主要表现为：邻里矛盾频发、公共设施缺乏维护等。

经济病。随着城市小区日益增多，但其中暴露出来的物业缴费、居民收入差距、就业等经济性问题也较为突出。主要表现为：物管服务成本走高与物业收费困难的拉锯战、居民贫富差距拉大、小区居民就业问题凸显。

生态病。由于城市政府没有采取必要的调控和有效的治理措施，导致城市小区人口经济社会活动超过小区承载力的极限状态。主要表现为：公共资源的过度使用或紧缺、公共空间肆意侵占、小区环境日益恶化。

精神病。城市化逐步打破了城市小区的同质属性，小区居民之间以工作为纽带的利益关系取代了传统以地域和血缘为纽带的人际关系，造成城市小区的“精神病”。主要表现为：极端个人主义心理、阶层落差的失衡心理等。

二、是什么引发了“小区病”

当前，城市小区中的“社会病”“经济病”“生态病”及“精神病”并非独立存在于某一小区，往往是多种病症共同发酵，给城市居民的幸福生活带来巨大困扰。然而，城市小区的这些病症是如何发生的呢？基于政治源流、政策源流及问题源流视角，本文对城市“小区病”的病理演变过程进行分析。

（一）从单位制到街居制到社区制，“小区病”逐渐显现。城市“小区病”的出现是特定政治环境和时代条件的产物。宏观来看，城市“小区病”是伴随着我国基层社会治理体制从单位制到街居制，再到社区制的转变而逐渐演化形成。

单位作为一种适应计划经济体制的特殊组织形式，具有政治、经济和社会三位一体的功能。这一时期，城市单位住房具备了小区的基本属性，因此，小区公共事务由单位进行管理，小区公共问题较少。

随着经济体制的转轨，单位制逐步解体，街居制在社会管理中的作用逐渐凸显。街居制主要是通过街道办事处和居民委员会这两个组织进行社会管理的体制。街道办和居委会职能超载，而职权十分有限，面临着人、财、物等资源及能力有限与管理区域较大之间的矛盾。此时，小区居民逐渐面临较多的问题，“小区病”逐渐凸显。

20世纪90年代，“社区建设”在我国城市中轰轰烈烈地开展起来。社区建设包含了社区管理体制的改革，即从原来的单位制、街居制向社区制过渡。社区制背景下，小区治理的主体发生了根本性转变，治理主体包括业委会、物业公司、社区服务中心及居委会等。由于治理主体的多元化及相互间力量的失衡，加之长期以来行政力量的主导作用尚未完全转变，我国城市小区治理中，各个主体之间面临着诸多矛盾，对于出现的小区公共问题不能有效地解决，最终形成“小区病”。

（二）城市基层社会的一元化结构被打破。在城市的拉力与农村的推力的双重力量下，国家开始逐步改革城乡户籍政策，一场“城市化运动”渐次拉开，也导致了城市基层社会结构的变迁。

户籍政策改革之前，城市人口主要是以自然增长为主，城乡人口迁移比较缓慢且可控，小区居民结构依然延续了传统的一元市民结构，城市小区内很少出现纠纷、冲突之类的事件。随着大量农村人口急剧向城市转移，落户小区，致使城市基层社会的一元化市民结构被打破。自此，城市小区的各种“小区病”开始显现。

进入21世纪以后，随着城乡户口一体化的推行，大量农村人口及其他流动人口不断涌入城市，城市基层社会结构开始向“城乡混合结构”转变。这种结构难以与城市的要求相协调，由此前期累积的“淤塞”难题进一步激化，城市“小区病”集中爆发。

（三）从熟悉到陌生的居民。改革开放以来，中国的城市化进程快速推进，十分引人瞩目，但是人们更多注意到的是物质形态和经济形态的城市化，在一定程度上忽视了人自身的城市化。然而，小区居民作为城市小区的核心主体，小区居民的问题是城市“小区病”发生的根本问题。

在城市化之前，城市空间上形成了以单位为主要职能的生产空间和生活空间共同构成的单位小区。小区居民大都源于同一单位，具有高度的同质性，居民之间既是同事也是邻居，业缘、地缘关系的重合，再加上单位经常组织的集体活动，为居民之间正式和非正式的交往创造了条件。

在城市化初期，随着越来越多的外来人口涌入城市，在很大程度上提高了居民之间由陌生到熟悉到相识的成本，甚至彼此都抱着提防心理，“远亲不如近邻”似乎失去了原有的作用，城市小区俨然已经成为一个有着共同利益诉求却又彼此陌生的“小社会”。

随着我国城市化进入高潮期，在城市小区落户的农村人口作为一个群体已不容忽视。但是，由于新来居民的认知观念、行为方式与原有居民之间存在分歧，造成了城市小区系统中要素之间的一定程度的失衡，致使多种小区病齐发。

三、如何治疗“小区病”

城市“小区病”的本质不是简单的小区冲突或邻里纠纷，而是随着城市化进程的推进，大量外来人口进入城市，城市小区这一微观系统中各构成要素之间失衡的结果表征。因此，仅仅盯住城市“小区病”的外在表现，“头痛医头，脚痛医脚”，并不能有效治理城市“小区病”。任何一种“小区病”皆存在不同病原与生成机理，不可一概而论，找到各种“小区病”的病源，剖析其生成机理和关键变量，才能为治理工具的选择奠定决策前提。

为此本文提供了三类治理工具：

自愿性治理工具，而由民间力量（家庭、社区、自愿性组织）或市场自主运作来提供某些服务。

强制性治理工具，即除了业主、业主委员会和物业服务企业履行和发挥各自的职责及作用外，政府这一重要主体也必须运用强制性治理工具，协助小区其他主体解决那些触碰法律制度的问题。

混合型治理工具，由于目前我国的城市小区中政府行政力量与居民自治力量在城市小区治理实践中都不同程度地存在，因此，治理城市“小区病”，混合型治理工具有很大的用武之地。

（一）经济病：自愿性与混合型治理工具的组合。由于城市生活节奏较快，消费水平较高，外来人口可能要面对就业难的问题，因此，他们面临着严重的生存压力。因此，一方面，需要小区自愿性组织通过组织各种小区活动，促进居民之间的交往。另一方面，需要解决居民的就业问题。随着城市化的持续推进，大量人口聚集城市，城市人口增加的速度远远大于就业岗位增加的速度，导致小区居民面临很大的就业压力。自愿性组织就可以结合政府发布的相关就业信息促进就业，一是直接吸纳就业人口；二是通过就业服务间接促进就业；三是缓解结构性就业矛盾、促进社会系统均衡就业。

（二）生态病：强制性与混合型治理工具的组合。当前，有些城市小区居民遭受着“生态病”的困扰，治理这种小区“生态病”，需要政府首先向小区居民发布关于违规建设与环境污染的相关信息，让居民意识到自身行为的错误性与危害性，自行改变。对于那些无动于衷者，政府可以对其劝诫或是说服教育，敦促他们要保持公共意识。还可以辅之以用户收费，对违规建设者和环境污染者收取一定的费用，以提高他们不良行为的成本，间接地限制与此相关的违规行为。强制性治理工具中法律法规的惩罚也很重要。

（三）精神病：自愿性、强制性与混合型治理工具的组合。随着大量外来人口流入城市，逐步打破了城市小区的同质属性，甚至可能引起小区内高收入群体、一般收入群体和低收入群体之间心理的不平衡。治理这种小区“精神病”需要自愿性、强制性与混合型三种治理工具的组合运用，一是需要小区自愿性组织通过建立沟通平台。二是政府需要对内心有所失衡的居民进行及时的说服教育与劝诫。同时，对于特殊困难的低收入群体，政府需要对其在教育、住房与医疗保障等领域进行补贴。三是政府要运用规制工具对小区内的极端行为或犯罪行为予以严厉打击，确保小区和谐稳定，居民安居乐业。

从1.5到1，城市的“中心力”如何升级

封面智库研究员 李库

（《新华网》，2016年9月2日）

一、成都，商业与宜居成为了成都的国际名片

有这样一些城市，它们地理位置优越、资源优势明显、面积人口的规模达到了优良比例，不过由于种种原因，无论是历史上还是现在，它们往往被认为是中国的“准一线”城市，也就是本文中的“1.5”城市，或者被称为“新一线”城市。以成都为例，作为西部大开发的心脏与引擎城市，长江经济带的战略支撑城市，2014年，成都的经济总量悄然突破“万亿”大关，即便在经济下行的大趋势下，2016年上半年增速仍保持在7.5%的高位。对于这样的区域中心城市，下一个目标是什么？城市升级的方向该如何选择？既有的优势禀赋要如何利用？信息化、互联网化时态下的都市发展将立足于何处？

二、争“一线”提防“过度城市化”

自改革开放至今，我国经历了近四十年的高速城市化进程，在城市发展观念上，由于资源分配政策的影响，以及大众对于城市各自禀赋和城市发展规律的不尽了解，“分线断档”这种简单的城市划分观念仍较为盛行。实际上，“一线”与“二线”等各“线”城市的比较，并没有统一的尺度与指标，目前对于各“线”的评判，往往是参考各城市的政治地位、房地产销售成本和大型商业机构的经营策略。但归根结底，人们判断一个城市的发展水平，其根本因素是该城市的经济辐射能力、城市文化影响力和城市居民生活水平。

也就是说，城市GDP总量、城市人口和城区面积，并不能作为城市发展水平的直接参考。以简单的数字指标作为参考一路狂奔，对于城市发展往往有害无益，甚至会导致“过度城市化”的发生。

在学术界，拉美一些国家的城市化就被认为是“过度城市化”。至2010年，拉美一些中心城市如圣保罗、墨西哥城等，已在全球最大城市排名中位列前十。但由于城市发展规划和经济发展水平严重滞后于人口膨胀的速度，住房、社保、治安等方面供应不足所导致的城市病严重地困扰了拉美的各大城市，成为所在国家难以平复的发展“肿痛”。

三、“中心商圈”的繁荣拉动城市“中心力”

比较而言，另一些城市的发展则更趋于理性。比如美国德克萨斯州的达拉斯市，在20世纪后半叶，达拉斯开始转型，借力于航空和电子通讯业的快速发展，成为美国金融重镇，吸引了大批跨国公司和高端人才入驻。虽然城市规模不如纽约、华盛顿、旧金山，但就业、金融、商业、教育、医疗、文化等与人的生活紧密相关领域的优势显著，使达拉斯在2014、2015年成为全美发展最快的城市之一。

成都与达拉斯正有相似之处。同处内陆城市，但繁荣的商业、良好的投资环境和生活环境让城市魅力大增，不仅成为中国1.5线城市的领头羊，还成为幸福指数最高的城市之一。商业与宜居成为了成都的国际名片，成都也成为了中西部和长江经济带上名副其实的“中心城市”，其发展地位与一线城市并没有差别。

在中心城市的发展当中，中心商圈对城市“中心力”的拉动显得尤为重要。集聚全球品牌与资本的城市中心商圈，是一座全球化都市实现贸易中心功能的重要载体，也是体现管理者政策、城市文化活力、消费水平、金融服务能力和科技创新能力的核心区域。在全球范围内，能够使城市成为国际大都市的，不一定是城市的整体经济实力，而往往是由这座城市中心商圈的繁华程度和活力所决定。比如东京六本木、纽约第五大道、巴黎香榭丽舍、上海陆家嘴等，都是以都市中心的繁荣而带动了城市的全球吸引力。

纽约第五大道在19世纪之初不过是一片农田，之后逐渐变成纽约的高级住宅区及名媛绅士聚集的场所，高级购物商店也开始出现。进入20世纪后，第五大道变成了摩天大楼“争高”的场所。商业的极度繁荣，使纽约成为了世界的购物天堂和经济中心，如今的第五大道也是纽约市民举行庆祝活动的传统途经路线。都市中心商圈一流企业进驻数、高级餐厅数、剧场、公园绿地等指标，已成为很多国际研究机构评判城市综合实力的研究指标。当然，城市中心并不局限于城市某一域，为承载全球化大都市的多元功能需求，副中心、多中心的格局已经是纽约、巴黎等国际化大都市的发展策略。

从“唯GDP论”、“唯规模论”到以人为本、协同发展、中心化驱动，这是全球城市发展的方向。对于我国的城市发展来说，悠久的历史文化和多样的自然禀赋，为城市增添了更多可供支撑的发展元素。不论是一线、准一线还是新一线，从对城市发展水平纷乱复杂的评判争论中回归，找到自己城市的发展依据和中心思路，从在意外界评价的“1.5”或“新一线”，到让城市居民自我认同为“1”并引以为傲，这才是城市发展的真谛。

三、商业资本发力，从区域中心城市到国家中心城市

成都，不但是一座历史文化名城，山川秀美之城，更是因自然禀赋优越在2007年就被世行列为“中国内陆投资环境标杆城市”，是一座宜居宜商之城。在“一带一路”、长江经济带和成渝城市群等国家战略的规划下，以成都为代表的有极大发展潜力的区域中心城市更是获得了前所未有的发展新空间和新机遇。

那么现在，成都发展的目标是什么？成都要“以建设国家中心城市和国际化大都市为目标”，紧紧围绕创新驱动、融入“一带一路”、加强供给侧结构性改革这条主线，深入推进创新引领、工业强基、服务业提升、融入“一带一路”、城建攻坚、美丽成都六大行动，为实施国家重大发展战略和全省“三大发展战略”、推进“两个跨越”积极贡献成都力量。

成都从区域中心城市到国家中心城市的发展之路，正是提升经济辐射能力、城市文化影响力和城市居民生活水平之路，也是就业、金融、商业、教育、医疗、文化等城市发展元素的升级之路。

在这一过程中，除了政府主导的基础设施建设、园区开发与服务升级，民间资本的参与也显得尤为重要。在这方面，成都的表现非常耀眼，作为“创业之城”，据统计，今年上半年成都民间投资实际完成2289.6亿元，同比增长11.5%，增速比一季度提高4.1个百分点，比全国、全省分别高8.7、6.1个百分点。

民间投资的增长，反映出了一座城市的经济活力，其对于城市商业繁荣所起到的作用更是毋庸置疑，而商业繁荣正是标注一个城市兴盛经纬度的六分仪。对于现代城市来说，商圈和商业综合体是城市服务的主要载体，也是构成城市吸引力的主要磁极，正如北京的王府井、上海的南京路，“春熙路”也是成都在商业发展上可以打出的一张王牌。以蓝润为代表的民资巨头，也在积极参与到对成都商业资源的开发中。

在商品与资本流动愈加平顺的全球化时代，具有宜居宜商天然禀赋的中心城市，有了明确的定位与方向选择后，加之商业巨头的参与，不论是远离海岸线的达拉斯，还是位居内陆的成都，升级之路只会变得更加短暂轻松，竞争优势将更加明显。

空气不好，城市的商业价值就在逐渐流失

万达集团董事长 王健林

（《新华网》，2016年11月23日）

人口一旦净流出，城市的繁荣就开始走下坡路了。

环境问题如今已成为越来越困扰城市生活的难题。城市的核心价值是什么？如何保持城市的商业价值？空气质量和城市的商业价值又有着什么关系？在2016rh 举行的“第四届外滩国际金融峰会”上，万达集团董事长王健林出席并以“城市的价值”为题做了演讲，分享了他对于以上问题的看法。

王健林认为“城是由市而兴起的”，城市的核心价值是商业繁荣。所以城市的重要任务便是创造且维持商业繁荣。这就必然带来了人口的聚集，而且这也决定着城市的辐射能力。王健林提出创造商业价值首先要有一个合理的规划，需要有一个平衡点，而不是建设的越多越好。现代城市的商业价值除了布局之外，还要有更加优美的环境，疏密有度。好空气是城市价值的核心要素，空气不好，城市的商业价值就在逐渐的流失。要合理的商业布局、创造一个优美的环境来保持城市的商业价值。人口一旦净流出，城市的繁荣就开始走下坡路了。以下为王健林演讲实录：

一、城由市兴，商业繁荣决定城市的价值

城市是怎么来的？城市的来由是有争论的，经济学中还专门有城市学。我认为城是由市而兴起的，有市场和商业的繁荣才带来了城市的扩大。比如说扬州、上海。明清时期的扬州，因为盐茶贸易的聚集，很多商人都在那里做生意，所以就形成了很大的城市。最鼎盛时期，一个扬州就占了全国贸易的1/5，当时根本找不到上海。后来因为海运兴起，大家觉得把货运到上海更方便，做生意的多了，贸易多了，上海就繁荣了。

其实世界各国城市都是如此。哪一个城市被称之为“世界城市”或者世界中心城市，无疑不是因为商业繁荣带来的。这是我的第一个观点，就是商业繁荣决定城市的价值。

二、商业价值决定城市辐射力

一般来讲“黄金地段”“钻石地段”基本都是指土地处于核心商业区，所以这个地方就好，地价就贵。当然居住区环境好房价也会很高，但不会说它是“钻石地段”“核心区”。上海的“钻石地段”也就是一个中心：淮海路、南京路，三个副中心：徐家汇、五角场等等。所谓的中心、副中心就是看商业聚集度、繁荣程度。

所以城市要搞清楚自己的核心价值就是要创造商业繁荣，维持商业繁荣。当然还有另外一个指标就是人口的聚集，人口持续流入以维持商业繁荣。刚刚讲到“全球城市”也是如此，像巴黎、香港、东京、北京、上海这些地方都是如此。城市的核心价值就是商业地段。

城市辐射力也是由商业价值决定。一个大的城市会产生辐射作用，带动周边区域的发展。整个长江三角洲就是由上海这个城市带动的，因为商业繁荣，辐射到整个长江三角洲，大概有十五六个城市，这个辐射力基本上就是由这个城市的商贸活动决定的，不是由这个城市的GDP、财政收入决定的。

比如一说到江苏省的中心城市，如果说讲GDP的话一定是苏州，但是一提起中心城市为什么大家会先想起南京而不是苏州呢？我想把这些问题搞清楚了，才能有利于我们的决策者、企业家，共同决定如何创造、维持这个城市的繁荣。我们不能唯GDP论，城市、地区的繁荣就是要很好的研究这个问题。

如何保持城市的价值？

城市是有价值的，核心是商业价值，如何使城市持续保持它的价值，而不被淘汰呢？其实历史上，很少有一个城市持续几百年、几千年的维持其繁荣，维持其中心地位。历史上有很多中心城市都是非常厉害的，比如过去中东欧，古罗马多厉害，几百年前扬州比上海厉害多了，一直是在转移的，为什么转移？就是因为这个城市中心价值转移了。我纯粹从商业角度来说：

要合理的商业布局。创造商业价值首先要有一个合理的规划。而不是说，建的越多越好，这个多和少是有一个平衡点的。就是一定要有合理规划，不仅是商业中心，包括写字楼、其他服务商业类的设施都有一个合理的点。中国的古代哲学、儒家哲学，核心就是两点。竖着讲中庸，不偏不倚，横着讲平衡。我举一个例子，比如说沈阳市有一条青年路，这一条大街上布局了数百栋写字楼，三十多个购物中心，其结果就是现在这条街很惨淡，并没有繁荣起来。所以说它并不是布的越多越好，而是合理的布局，还要根据现代交通的拥堵程度，还要进行分散。

创造一个优美的环境也是保持城市商业价值的重要方面。城市商业价值是在商业、写字楼、金融贸易交易广场等等，但凡是城市当中靠着河、湖、绿地的这些楼宇、地段更值钱，就比如现在郭广昌先生所打造的BFC一样，为什么这个地方牛？就是沿着黄浦江，上海最值钱的是可以看到黄浦江。在中心绿地旁边的也值钱，这说明现代城市的商业价值除了布局之外，人们还是希望在这个城市里有更加优美的环境，疏密有度，当然还有交通方便。

好空气是城市价值的核心要素。以前这个是忽略不计的，但是最近这几年成为了一个城市价值的重要因素。不要小看这个问题，由于空气不好，城市的商业价值就在逐渐的流失。如果持续不好，优秀的人才和公司就走了，好的公司就搬了，科研人才、金融机构、贸易公司也许都走了。

所以在当前中国，我为什么讲城市价值，希望城市的经营者，特别是核心决策者要把治理好的空气当做保持这个城市核心价值的要点来抓，要真的下决心抓，要不然的话，真的是很麻烦的。我借此机会也呼吁一下，现在中国很多城市都有空气问题。所以决策者不要简单认为多建一些地铁、写字楼，多搞一些金融中心这个城市就有价值了，不一定的。人口一旦净流出，城市的繁荣就开始走下坡路了。

一些政府机关迁移到二三线城市可缓解高房价

新加坡国立大学东亚研究所所长 郑永年

（《凤凰国际智库》20XX年4月7日）

一、住房在中国已经远远超出其“居住”的自然属性

很多年来，房地产的变化最能牵动中国社会的神经，而今天这种情况变得更为严峻了。前英格兰银行行长牟维·肯（Mervyn King）最近出版了一本题为《炼金术的终结：货币、金融和全球经济的未来》的书。在总结了2008年开始的经济危机后，作者说，他从危机中学习到了两点。第一，泡沫持续的程度远较我们预估的要长。以前的危机是这样，这次（2008年的金融危机）也一样，都持续了数十年的时间才最后破灭。第二，泡沫破灭的速度也远较我们预估的要快。

作者把金融经济称之为“炼金术”，终究会破灭。不管从哪个角度来说，今天中国的房地产就面临着这种情形，人们都知道泡沫总有一天会破灭，只不过不清楚哪一天；而在破灭之前，人们不仅还会继续处于“集体无意识”的状态，并且对此推波助澜。

实际上也如此。近年来，中央高层多次强调：“房子是用来住的，不是用来炒的。” 但现实刚好相反，房子被用来炒，而不是用来住的。这个趋势越来越严峻，在住房大量空置的同时，房价继续快速上涨。去年年底，中央经济工作会议讨论中国经济的几个不平衡，其中一个就是房地产和实体经济之间的失衡。房地产经济对实体经济的负面影响是显然的，不需要多说。

炒一套房的价值相当于一个不小的实体经济公司数十年的努力。“上市公司买房救公司”、“两个有房产的人结婚相当于两个上市公司的合并”、“为了买房，一个老太太结婚数次”等等新闻报道，一直充斥着新闻媒体。

确切地说，住房在中国已经远远超出其“居住”的自然属性，而涉及到个人、家庭、集体、道德伦理等等方面。历史地看，世界上没有一个国家的住房，能够像中国那样牵动着社会方方面面的变化。

二、中国房地产领域发展到今天的局面，是几个方面全面失效的结果

其一、经济学的失效。经济学家从简单的供需出发，把重点放在土地供应和人口自由流动。如果住房有充足的供应，那么就不会出现现在这样的情况。不过，很显然，房地产并非供需市场决定的。一线城市供应不足，而二三线城市住房大量过剩。经济学也假定，如果户口制度改革容许人口自由流动，那么情况就可以改变。不过，即使在没有自由流动的情况下，政府怎么做也无法控制人们涌向一线城市。北、上、广、深这些一线城市的人口，已经超过2000多万了，还没有停止的迹象。

其二、市场的失效。因为中国本来就不存在一般意义上的市场（或者说概念中的市场根本不存在），市场的失效非常容易理解。因此，不管一线城市的房价多么离谱，人们还是拼命离开二三线城市，拥挤到一线城市。这里，价格因素不起任何作用，大城市的房价越高，人们越疯狂；而二三线城市的低价住房则吸引不了人们的兴趣。

其三、社会压力的失败。中国社会一直对房地产的现状感到不满，也用各种途径表达着不满，但社会的压力显然没有反映到政府的政策上面，或者市场波动上面。一个现实的矛盾是，尽管人们普遍感到不满，但人人都想成为房地产的“利益相关者”，从中得到一份利益。对没有住房的人来说，不满是真正的；但对很多已经有住房的人来说，不满针对的只是利益分配不公，或者希望再多得一些利益。

三、避免房地产泡沫破灭需要大变化

如果要避免房地产的破灭，就必须有伤筋动骨的变化。一旦房地产泡沫破灭，那么伤筋动骨的不仅仅是房地产市场本身了，而很可能是整个中国社会。一些观察家已经指出，越来越高的房价已经使得一些社会群体，尤其是年轻人群体有一些不稳定的情绪。人人需要住房，当人们看不到希望的时候，这种情绪的产生是很自然的事情。

中国房地产今天所面临的困境，并不是房地产本身的问题，而是城市体制问题，是城市化模式问题，房地产病只是中国城市化模式的一个反映而已。

目前优质资源高度集中在几个大城市，尤其是一线城市。在优质资源高度集中的情况下，所有意在促进社会进步的改革显得“违反”人性，从而变得无效，甚至失败。

这种例子比比皆是。例如，因为一线城市太大了，人太多了，需要减少人口，因此很多城市都在出台驱赶没有城市居住权的人（往往是农民工和穷人）的政策，但问题在于穷人最需要交通便利、能够找得到工作的城市。例如，城市的医院太拥挤了，但问题在于只有在城市才能找到好医院、好医生，老百姓为了一条命而到城市找医院和医生是人性所趋。例如，城市里的学区房尽管已经太贵了，但房价还是拼命往上涨，这只是因为城市的学校太好了，人们只有把自己的小孩送入这些学校，才会有一个更好的未来。

事实上也如此。这些年来，国家的优质资源源源不断地流向大城市，而很多二三线城市则得不到应当有的资源，更不用说是乡镇了。大城市越来越富，中小城市越来越穷，城市间的差异，便是利益在不同社会阶层的差异的反映。

如果这个逻辑不改变，那么结果必然是整个国家的发展会变成几个大城市的发展，即围绕着北、上、广、深几个大城市。实际上，这也正是有关部门、专家学者所设计的发展模式，即大城市群模式。如前面所说，大城市尽管已经过大，仍然继续在扩张，城市的扩张已经变得不可控制。

四、房地产和实体经济之间的严重失衡

中央政府已经注意到了房地产和实体经济之间的严重失衡，现在在努力改变这个失衡。但正如本文所分析的那样，房地产问题并非房地产本身所引起，而是中国的城市化模式所致。因此，通过管控房地产（例如限购）已经不足以实现房地产和实体经济的平衡，更不足以促成社会均衡的进步。现在解决问题的思路仍然是房地产本身，而没有把房地产置于城市化模式中来考量，因此所出台的举措远远不够。要改变房地产的严峻形势，必须做一些大的改革举措。有几个改革举措可以考量。

第一，实现“新三线计划”，把优质资源分散到二三线城市。大城市集中了过多的优质资源，不仅已经造成了巨大的浪费，而且使得改革不可能。政府先行，要把一些政府机构搬到二三线城市。这方面，中国可以利用“官本位”文化影响，政府机构走到哪里，优质资源就会跟随到哪里。

一些大型国有企业也可以搬离大城市，走向二三线城市。优质的学校、医院和社会服务机构可以在二三线城市设置分支机构，总部留在城市以减少阻力，但总部定期派优质专业人才去二三线城市工作，就如同政府内部的干部交流制度那样。

第二，实现“居者有其屋”的政策。二三线的很多城市面临着严峻的房地产泡沫，而越来越多的大城市年轻人没有居所。为什么不可以实现“居者有其屋”呢？在优质资源逐渐流向二三线城市的同时，通过“居者有其屋”政策鼓励和吸引年轻人到那里进行就业、创业。这样，既可以避免大量的人才留在大城市所造成的浪费，也可以促进二三线城市的可持续发展。

第三，二三线城市社会政策的改进。随着优质资源分散到二三线城市，那里的社会政策也可以跟进。例如，随着老龄化社会的来临，可以在二三线城市建设更多的医院、养老院等。各类学校、体育设施、文化娱乐设施等也可以跟进建设。

第四，加快小城镇建设和农村的现代化。要考虑到，即使中国的城市化达到了发达国家的水平，即70%的水平，也仍然会有5亿多人口生活在农村。要避免这个庞大的群体“包围”城市，对城市构成不可承受的压力，那么就不可以忽视农村建设。

而且，因为教育的扩张和农民工这个特殊阶层的形成，今天的农民已经不再是“日出而作、日入而息”的传统农民，而是具有和城市居民同样权利观念的新农民。如果忽视了这个群体的权利观，那么将会是巨大的错误。因此，小城镇建设和农村的现代化成为必须，这个过程既可以实现经济的可持续发展，也可以为政治和社会的稳定打下基础。

下个十年，城市领导者将面临的最大挑战

伊加拉佩研究所研究室主任 Robert Muggah

（《世界经济论坛》，2016年10月31日）

一、是什么让城市变得如此脆弱

城市是人类文明的基石，到2050年，大约世界四分之三的人口都会生活在城市中。未来的城市除了要为人们提供享受繁荣、创造性和幸福的机会，同时还历史性地需要直面贫困、不平等和发展脆弱性等各种挑战。下一个十年城市领导者的决策不仅会影响城市的可居住性，更会直接关系城市的生存问题。

有一项是所有城市都必须面对的挑战，那就是气候变化。大多数城市未来都将面临洪水风险提升、水资源短缺、风暴和高温的问题，没有城市能够完全规避气候变化带来的这些挑战。这些问题的严重性与城市的地理位置有关，沿海和内陆城市面临的问题严重程度会存在差异，但更重要的是，每个城市必须早作准备，政府、企业和社会组织现在都有机会投身提升城市应对能力的建设中。

事实上，大部分的城市已经处于受气候变化影响的第一线了，至少70%的城市正在处理着各种突发灾害和长期的环境问题。它们还要面对一系列与流行疾病和人口迁移有关的问题。未来几十年中，尤其是像非洲和亚洲，人口向城市的集中将会激化交通拥堵、空气质量会下降，城市的垃圾也会激增。

二、未来暗淡的城市前景

是什么让城市变得如此脆弱？地理位置肯定是影响因素之一。世界一半以上的人口居住在离海60公里以内的区域，至少四分之三的大城市是沿海的，其中大部分已经受到洪水、海平面升高和风暴数量激增的困扰。未来只会更糟，我们的气候中心预测了未来几十年内，温度升高1.5-4摄氏度，266个沿海城市可能受到的影响。

预测的结果非常惊悚。在布宜诺斯艾利斯，52万-244万左右人口的居住地将会被海水淹没，这是这个城市4%-9%的人口。吉大港这一项的数字更高，受影响的人口规模在180万-690万之间。还有一些城市则会完全消失。阿姆斯特丹和海牙80%-98%的人口的居住地可能会在海平面以下。不难想象海平面上升可能给人类带来的破坏和损失。

城市同时也是导致气候变化的因素。尽管城市只占了2.6%的陆地面积，但是全球50%的污染、70%的二氧化碳和大量温室气体的排放也来自城市。更重要的是，它们消耗了全球三分之二的能源供给。化石燃料的燃烧和水泥生产被认为是主要的罪魁祸首。气候学家正在评估这些排放的综合影响，预测结果可能不容乐观。

然而，这些事实也让城市成为了阻止气候变化和减轻影响的重要一环。一些措施能够让城市有效地减少碳排放，同时提高居民的生活质量。并且不同于国家采取措施的缓慢，城市是创新与试验的实验室。

城市可以从设计行动方案开始。拉丁美洲、非洲和亚洲的大部分城市正在以惊人的速度增长，但是这些城市受制于城市扩张与能源消耗，使得自身的建设不能与人口增长同步。此时，这些城市需要一条截然相反的城市化路径，但是北美甚至欧洲的城市的扩张和不可持续的资源使用意味着，这些地方的城市发展经验也没什么用。

三、城市现在必须行动起来

新的城市经济项目已经展现了城市密度和紧凑型布局能够减少碳足迹，问题是城市并不会自发地向这个方向发展，需要一些立法规划来引导城市密集型的发展。城市的建筑物需要往垂直的空间延伸，基础设施需要相互连通，智能公共交通似乎是个不错的尝试。税收激励和补贴需要支持绿色发展，鼓励包括风能、太阳能和生物燃料在内的可再生能源的开发。对这些方面的投资会产生综合的影响，让城市居住性提升，变得更吸引人力资源。

与此同时，城市治理的提升对打造抗压能力至关重要。公共财政的改革也许能够帮助城市迈出制定应对气候变化计划的重要一步，比如刺激智能城市基础设施建设方面的私人投资，实施低碳计划（包括收取资源再利用费、拥堵费）以及对加强对生物工程、碳封存方面新技术的投资。

城市将无法承受推迟行动的代价。现实的情况是，发展最快的城市采纳的是过时的规划经验，使得它们走向了资源消耗密集型的方向。但也有好消息，一些城市正在探索新的联合行动形式。C40就是典型的城市集体行动，它自成立以来已经完成了超过10000项行动。类似ICLEI、UCLG和全球市长议会这样的组织也在发挥作用。

最终，经济和人口增长最快的城市所作出的决定，会影响气候变化的未来。这些城市不可避免地需要面对艰难的选择。对煤炭这类资源的投资必然会带来短期的回报，但对城市长期的发展是毁灭性的。这些资源可能非常便宜，但也注定了城市要受到气候变化的影响，从而死亡率和疾病发病率也会增加。世界卫生组织估计九例死亡中，就有一例是因为污染。更重要的是，经合组织国家面临着高昂的污染成本。

一些世界上最繁荣的城市正在进行转变。城市正在变得密集，拥堵减少了，并且实施了开明的城市规划，这直接使得城市变得低碳，也吸引了很多流动的高技能人才。斯德哥尔摩和哥本哈根减少了35%-40%的排放，但是经济却获得了40%-50%的增长。经历了几年较差的表现之后，首尔、洛杉矶和纽约的城市领导人也在紧随这一步伐。

发展最快的城市中，开明的城市领导人都在紧跟这一潮流。

让城市更宜居更美好

新华社特约评论员

（《新华网》，2015年12月22日）

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城镇化率从1978年的约18％增长到2014年的近55％，城市发展的成就举世瞩目。但快速发展的城市也面临着成长烦恼、转型阵痛。不堪重负的交通，挥之难去的雾霾，垃圾围城的困扰……种种“城市病”给粗放的城市发展方式敲响了警钟。全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，转变发展方式、完善治理体系、提高治理能力，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。

“天之道，不争而善胜，不言而善应。”认识规律、尊重规律、运用规律，是做好城市工作的前提和基础。城市发展中出现的种种问题，归根结底是对城市发展规律认识不足、尊重不够造成的。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，这就要求城市发展必须遵循人口和用地相匹配、城市规模同资源环境承载能力相适应的规律。只有认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，我们才能沿着科学发展的轨道把城市工作推向前进。

人是城市中最活跃的因素，城市发展的核心在人。坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，是做好城市工作的出发点和落脚点，城市管理和服务都应围绕群众满意度、获得感展开。这既是“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的具体体现，也是充分调动各方面积极性的有效途径。从编制规划要接地气、邀请市民参与，到严把安全关、质量关，从创造优良人居环境，到推进教育、医疗、住房保障等领域配套改革，一系列政策部署，都是为了让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，让城市工作不仅有力度，也更有温度。

城市工作是一个系统工程。做好城市工作，必须在统筹上下功夫，在重点上求突破。统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展积极性。这“五大统筹”，体现了中央对城市发展规律的深刻把握，凸显了着力解决“城市病”的问题导向，必将带来城市发展理念和发展方式的深刻变革。

“富有之谓大业，日新之谓盛德。”做好新形势下的城市工作，关键在于更新思想观念、创新发展路径。树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，综合考虑多种因素制定规划，才能防止决策“拍脑袋”、规划随意改等现象，科学谋划城市“成长坐标”。树立创新意识，深化相关领域改革，才能改变粗放型管理方式，让创新成为城市发展主动力。树立“精明增长”“紧凑城市”理念，坚持绿色发展，才能防止“摊大饼”式扩张，把好山好水好风光融入城市。树立延续历史文脉的文化自觉，保护文化遗产，留得住乡愁，打造城市精神，才能避免千城一面、贪大求洋，对外树立形象、对内凝聚人心。

“城市，让生活更美好”。城市承载着人类对美好生活的向往，也检验着经济社会发展的质量和水平。把中央城市工作会议各项部署落到实处，进一步推动以人为核心的新型城镇化，我们就一定能开创城市发展新局面，为全面建成小康社会、实现中国梦提供源源不断的前进动力。

让城市和谐宜居更美好

人民日报社论

（《人民日报》，2015年12月23日）

城市是人类的智慧创造，是人类文明的鲜明标志，是人类活动的重要区域。让城市生活更美好，是城市建设、发展、治理的价值所在。

“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”。在我国城市发展进入新时期之际，中央召开城市工作会议，对城市工作作出了战略部署。总书记在会上发表重要讲话，站在协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标、贯彻“五大发展理念”的高度，深入阐述了做好城市工作的重要意义，深刻指明了解决城市发展问题的方法和路径，是我们做好城市工作的基本遵循。

“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。早在1949年，毛泽东同志这样号召全党。此后中央先后召开3次城市工作会议，研究解决城市发展的重大问题。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，从1978年到2014年，城镇化率年均提高1个百分点，城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人，城市数量由193个增加到653个。数据变化的轨迹，从一个侧面描绘出一个农耕古国向着城镇化、现代化不断迈进的精彩画卷。实践充分证明，城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。

从发达国家城市化发展的一般规律看，我国现在开始进入城镇化较快发展的中后期。全国80%以上的经济总量产生于城市、50%以上的人口生活在城市，今后还将有大量人口不断进入城市，城市人口将逐步达到70%左右。在这样的情势下，我们尤其要保持清醒头脑，清醒认识我国城市发展的问题和不足，直面规划建设重外延轻内涵、用行政命令取代法治以及“城市病”等突出问题。只有致力于转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，走出一条中国特色城市发展道路，才能顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待。

走出一条中国特色城市发展道路，根本是坚持以人民为中心的发展思想。“城，所以盛民也。”坚持人民城市为人民，是我们做好城市工作的出发点和落脚点。城市的核心是人，关键是12个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。解决好人的问题，是城市工作的价值指向；让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是城市管理和服务的重要标尺。

走出一条中国特色城市发展道路，前提是尊重城市发展规律。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。比如，城市和经济发展两者要相辅相成、相互促进，不能脱离经济发展而人为大搞“造城运动”；城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，不能只要地不要人、只要白领不要蓝领；城市规模要同资源环境承载能力相适应，生态空间和建设空间比例失调，环境容量就不可避免变少，污染就必然加重。只有充分认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，才能做好城市工作。

走出一条中国特色城市发展道路，关键是坚持好“五大统筹”。统筹好空间、规模、产业三大结构，以提高城市工作全局性；统筹好规划、建设、管理三大环节，以提高城市工作的系统性；统筹好改革、科技、文化三大动力，以提高城市发展持续性；统筹好生产、生活、生态三大布局，以提高城市发展的宜居性；统筹好政府、社会、市民三大主体，以提高各方推动城市发展的积极性。总之，城市工作是一个系统工程，坚持集约发展，在统筹上下功夫，在重点上求突破，才能让城市发展更可持续更宜居。

城市作为我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用，充分认识城市工作的重要地位和作用，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，不断开创城市发展新局面，我们就定能走出一条中国特色城市发展道路，让城市生活更加和谐宜居、更加幸福美好。

抓好城市这个“火车头”

经济日报评论员

（《经济日报》，2015年12月23日）

城市是经济、政治、文化、社会各方面活动的中心，城市工作对整个经济社会发展都极为重要。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，有力推动了国民经济持续快速发展。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积创造了三成以上的国内生产总值，成为带动我国经济持续快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

当然，在城市的快速发展中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。比如，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，产业集聚与人口集聚不同步；又如，一些城市“摊大饼”式扩张，土地粗放利用，浪费了大量耕地资源；再比如，部分城市空间无序开发、人口过度集聚，重城市建设、轻管理服务，大气、水、土壤等环境污染加剧，“城市病”问题日益突出，居民宜居感差。

全面建成小康社会、加快实现现代化，城市是“火车头”。抓好这个“火车头”，必须按照中央城市工作会议要求，顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，认识、尊重、顺应城市发展规律，坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。要把握好做好城市工作的出发点和落脚点，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。要尊重城市发展规律，顺应农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，端正发展指导思想，坚持人口和用地相匹配、城市规模同资源环境承载能力相适应。要在统筹上下功夫，着力统筹空间、规模、产业三大结构，规划、建设、管理三大环节，改革、科技、文化三大动力，生产、生活、生态三大布局，政府、社会、市民三大主体，明确城市发展空间布局、功能定位、主导产业和特色产业，提高城市工作的系统性，防止城市规划出现“短寿”现象，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，延续城市历史文脉，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，提高城市发展持续性、宜居性。

抓好城市这个“火车头”是一个系统工程，离不开各级党委的有力领导和全社会的共同参与。各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，主要领导亲自抓，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。同样，全社会的每个人都要尽一份力，用实际行动支持城市建设，让城市发展更加健康有序，成为人人满意的和谐宜居新家园，为决胜全面建成小康社会增添更强劲动能。

以科学理念指导城市建设

南方日报评论员

（《南方日报》，2016年8月5日）

党的十八大以来，以总书记同志为总书记的党中央高度重视城市化和城市工作。2015年12月，中央城市工作会议时隔37年后在京召开，总书记发表重要讲话指出，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大内需的最大潜力，有效化解各种“城市病”。同时，总书记还在多个场合强调，“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想”“要改革完善城市规划，准确把握城市规划定位，加强对规划实施情况的监督”“要增强城市宜居性，引导调控城市规模，优化城市空间布局，加强市政基础设施建设，保护历史文化遗产”。这一系列重要论述，明确了做好城市发展的指导思想、总体思路和重点任务，是我们做好城市工作的根本遵循。

城市内涝日益频繁，诚然与全球气候变暖暴雨增多和城市热岛效应等自然因素有关，但同样不能忽视的还有人为因素。基础设施与建设速度的不配套，以及对建设用地过度需求导致的“填湖建城”等，打破了城市正常的生态系统。与此相对应的，则是全国600个城市中，缺水的有400个，严重缺水的114个。城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

我们必须强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念，控制城市开发强度，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式；必须坚持集约发展，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；必须推进绿色生态城区建设，提高城镇供排水、防涝、雨水收集利用、供热、供气、环境等基础设施建设水平。

破解以内涝为代表的“城市病”，核心是要尊重城市发展规律，让科学规划先行。总书记曾经指出，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。走出一条中国特色城市发展道路，前提是尊重城市发展规律。具体到规划上，首先要增强规划的指导性、前瞻性，要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控；其次要提高规划的整体性，不仅城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划和专业规划要搞好衔接，而且城市规划要与国民经济和社会发展中长期规划、产业发展规划、土地利用总体规划和重大基础设施规划相衔接；三是要确保规划的权威性、严肃性和连续性，树立正确的政绩观，避免朝令夕改、“一任领导一套规划”。

破解“城市病”，关键是创新城市管理，因地制宜推动城市建设发展方式的转变。针对城市内涝问题，2013年的中央城镇化工作会议明确了建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市的方向。在各地试点中，由于建设复杂、投入需求大以及回报机制模糊，并未如预想中的顺利，为此各地陆续探索出传统的分部门实施、城投统建以及引入社会资本的PPP等三种模式。每个地方都要从实际需求和财政水平出发，作出适合自身发展要求的选择。类似地，作为提高城市基础设施水平的“地下综合管廊建设”，同样需要创新城市治理理念，并根据实际情况进行推进。

走出一条中国特色城市发展道路，必须不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平。这意味着我们在城市发展过程中，既要有速度，更要有质量，下大力气解决好内涝、交通拥堵等“城市病”。全省各单位各部门要深入学习领会总书记关于城市化和城市工作的新思想、新观点、新论断，融会贯通到城市治理的实际工作之中，以科学的理念引领工作，把我们生活的家园建设得更美好。

国内外城市治理经验

纽约：多措并举治理交通

作为国际化大都市的纽约，面对拥堵、违章等交通问题，采取了以下措施：

一、地铁系统便捷，私家车保有率仅25%。地铁规划非常合理，调度上快慢车复合运行，通过手机App实现人流量引导，24小时运营。

二、增建自行车道日均65万人骑车出行。纽约路网密集，数据显示纽约密度是北京的4倍。路网密集带来的通行便利不言而喻，但纽约并没有“躺”在这一优势上，纽约市交通局一直设法改进升级道路规划。根据上届纽约市政府（2002年—2013年）的计划，纽约市正在重新设计街道项目并开发庞大的街道网络。诸多目标中有一条显眼的是“增加自行车通勤交通”。据悉，自2008年起纽约对百老汇街道沿线的改造项目，将大量的汽车车道分配给自行车和行人以及公共空间。产生的直接效益是行人伤亡率下降了三至四成，出行时间提高了约17％。据统计，纽约现在每日有65万人次骑车出行，自行车出行的比例已在各种交通中占21%，超过了北京的18%。目前，纽约的城市自行车道有680公里之长，其中曼哈顿的水畔绿道长达51公里，完全和机动车隔绝。根据规划，纽约的自行车道到2030年将扩张到2900公里，接近现有地铁里程的三倍。同时，纽约从2013年起开发运营公共租赁自行车系统。

三、政策间接引导尽量不在市中心开车。交通规划在硬件不断改造升级的同时，治理的关键还在于立法执法、配套引导等一系列软件。除了地铁、公交和自行车的便利外，还有一个重要原因是在纽约中心城区开车出行极不方便：大街小巷遍布各种限速、限行、禁止停车或限制停车的标志，警方还会根据不同情况，采取各种临时性的限行措施。纽约还通过两个措施间接地引导人们在市中心少开车：一是加油站几乎很难找到。二是停车费十分昂贵。这里的停车场收费通常每小时要15美元到30美元。纽约的消费税为8.875%，为全美最高，但如果车主不是纽约市居民，停车费的税还要再加15%。除了增加车辆使用成本，有关部门还故意“不作为”提高停车的不便。比如在华盛顿或波士顿停车，如果要延长时间，只需在手机上下载注册一个停车应用就能延时并续费。而曼哈顿地区的停车场却不在其列。在这里，最多只能停一到两个小时，如果需要延时，必须跑到停车场去办理，不然就会收到重磅罚单。治理措施有堵也有疏，在郊区进城的那些地铁站，往往都建有大型停车场，即P+R设施。

四、交警执法严格抓住违法必会重罚。纽约交警奉行“交通治理的关键就是重罚”的理念，有法必依、执法严格。另一方面也有人性化措施，满足一些不得已的“刚需”。比如为了杜绝边开车边用手机的危险驾驶行为，最近纽约在高速公路上辟出一些专门给司机回短信回电话的停车区域。

伦敦：城市发展打好均衡牌

一、促进人口分流，严格建设法规。早在19世纪，伦敦就已经成为真正意义上的国际化大城市，随后的一个多世纪见证了人口的不断增长，其中也经历过衰退和人口减少。随着人口出生率的回升以及其他国家移民的迁入，伦敦市的人口达到了860万的历史性峰值。虽然同许多千万人口城市相比，这不算多，但是仍给城市的管理和发展带来了诸多新的挑战，尤其是移民涌入带来的交通和住房问题。

二、完善公共交通，复兴“被遗忘”区域。将近40%的伦敦人是在国外出生的移民，他们给伦敦带来了新的才能、技术，扩大了与国外市场的联系，极大增强了伦敦的国际竞争力。但移民的增加也抬高了住房价格，造成了交通、医疗和教育等公共资源的紧张，考验着这座城市的包容力。近期，移民成为英国政府辩论的主要话题，折射出城市居民对此问题的关注。移民控制是中央政府层面的政策问题，伦敦市政府并不能采取任何政策去限制人口的数量，由此来说，市政府所能做的只能是通过城市规划来保证住房、交通及其他基础设施的合理需求。

为解决交通问题，伦敦市政府大力发展地铁、轨道交通、公交、出租车等公共交通，打造四通八达的交通网络，缓解人们的出行压力。同时收取交通拥堵费，限制私家车上路，减少道路交通压力。还不断配备新的技术，譬如出租车新的节能环保装置，满足城市的环保要求。更为重要的是，伦敦市政府通过公共交通的规划设计，达到分散人流，促进城市不同区域均衡发展的目的。以东伦敦地区为例，过去这里被视为贫穷、衰败的地区。为了复兴这块“被遗忘”的地区，伦敦借2012年筹备奥运会之机，将75%的相关投资用于该地区重建，其中最大部分便是交通与公共设施，以期驱动区域的平衡发展。经过几代人的努力，伦敦地区逐渐形成了较为完整的“大伦敦规划”，即将城市工业区和居住区进行分离，构建城市内环、郊区圈、绿化带、乡村外环等4个同心圆，同时发展快速交通干线，在城市外环以外打造卫星城，将市区人口向郊区迁移，降低城市人口密度。

三、翻新历史建筑调控私人投资。在伦敦，城市建设法规相当严格，主要以对一些老建筑重新装修、进行室内改造来适应现代化的居住和商业扩张需求，尽量不建设高楼以避免破坏城市历史风貌。这些历史建筑不仅在新时期仍然发挥着作用，同时由于保留了城市的历史文化风貌，很多国际游客来伦敦旅游就是为了一睹百年历史建筑。

城市仍在扩张，人口不断增加，建造足够的住房成为城市管理的一大难题。由于伦敦的住房投资政策主要由中央政府来管，受私营资本驱动，伦敦市政府无法控制住房投资。所以为了缓解住房短缺和房价持续上涨，伦敦市政府只能从城市规划角度着手，在一些以前的工业区促进私人住房投资，这些地方往往公共交通比较便利。城市规划是包括住房、交通、土地使用、经济增长以及社会平等在内的综合考虑和安排，既需要考虑历史继承，同时也需要根据新的需求，平衡不同区域的医院、学校、交通、公园等服务分配。

四、打造“口袋公园”扩展宜居空间。就公共基础设施来说，在伦敦，除了传统的交通、学校、剧场、医院等，还有分布在市区各处的公园以及绿色走廊。除了海德公园、摄政公园等8处皇家公园外，社区附近一般也会有小型的公园或者户外健身场所。这些公园不仅绿化了城市，也为居民休闲、娱乐提供了公共空间。随着天气逐渐转暖，参加户外活动的人越来越多，各大公园成为名副其实的热闹场所。伦敦市长鲍里斯·约翰逊曾经说过，“经过精心设计的公园应该具有许多不同的用处。”闲暇时间各处公园是居民健身、休闲的场所，节假日则变身为热闹的集市、表演或比赛场地。在公园宣传栏上，经常能看到老年人户外活动俱乐部、小学生足球队招募等广告，公园成为居民生活的重要组成部分。

为了维护这些公园，相应的政策支持少不了。其中关键一项是，伦敦市政规划对绿地的保护相当严格，一般情况下城市绿地不得被占用开发。当然，城市土地毕竟是有限的，随着人口的增加，要想增加新的绿地已经十分困难。为了在既有基础上改善城市绿化环境，伦敦市近期提出了“口袋公园”计划，由伦敦市政府资助2000万英镑，在伦敦市区内打造100个“口袋公园”。顾名思义，“口袋公园”意指比较小的公园，一般是将一些荒废、杂乱的街道角落或者建筑之间狭小空地进行整理、改造，营造小型花园及休闲地，为附近上班人士或居民提供一块清新的绿色公共空间。值得一提的是，打造“口袋公园”并非由专门的园艺人士负责，而是由爱好环保的志愿者完成。

巴黎：科学规划成就城市之美

法国首都所在的大巴黎地区1.2万平方公里的土地上生活着1100多万人口。如何让巴黎在充分发挥首都职能的同时，更好地辐射周边，更快捷连通城内与郊外新城，让城市居民生活更加便利，科学规划与发达的交通网络在其中发挥着举足轻重的作用。

二战后，大量移民和农村人口涌入城市参与工业化建设，住房短缺成为最紧迫问题，巴黎市政府开始大规模建设住宅楼安置“新巴黎人”。但由于建设仓促，这些住房的外形相似，配套设施不齐全，改建余地小，占用大量土地资源，给后续发展带来了很多遗留问题。“巴黎之胃”雷阿农贸市场曾位于巴黎市的心脏位置，其历史可以追溯到800多年前。随着城市人口的不断增长，雷阿农贸市场越来越难以满足需求，巴黎市中心因为这个市场而混乱不堪。在政府的规划下，雷阿农贸市场最终被拆除。经过7年时间建成的城市新“胃”——兰吉斯国际市场在大巴黎地区以南的瓦勒德马恩省落成开张。这个占地232公顷的大型农副产品批发市场距离巴黎市区不足10公里，靠近公路铁路交通网和巴黎奥利机场，这不仅缩短了商品运到巴黎的时间，还省却了进出市中心的麻烦。农贸市场外迁只是大巴黎地区城市规划“再思考”的一个缩影。1967年，法国颁布了《土地导向法》，重新制订巴黎地区城市发展规划，提出要在城市外围建立新城及配套的城际交通，从而降低市区人口密度、疏散市区的工业企业。于是，巴黎郊区的新城渐起，随着基础设施的完善和房地产的开发，投资与就业人群纷至沓来。

巴黎市在规划建设中更加注重人文关怀，突出巴黎的人文与景观特色，将城市与环境协调发展纳入城建规划原则之中。现如今，巴黎市、近郊新区、远郊新城和省城镇构成了巴黎大区，彼此并行发展、互相补充。此外，每隔10到15年，大巴黎地区的发展指导方案也会根据时代和社会发展情况进行完善与调整。

大巴黎地区每天有1000万人次乘坐公共交通工具、2000万人次乘坐私家车出行。对于世界第一大旅游目的地来说，巴黎现有的交通网络依然不够。目前，大巴黎地区正在启动公共轨道交通“大巴黎快线”的建设。根据该计划，到2030年前，大巴黎地区将新开通4条地铁线路、新建72个车站，并延长2条现有地铁线，同时新建设130公里长的高速铁路，联接起10余个卫星城。“大巴黎快线”建好之后，将直接连通市郊与市郊之间，从一个新城到另一个新城可完全绕过巴黎市中心，从而极大缓解市中心的交通负荷。在城市规划方面，法国人往往在设计阶段花费大量心力，人文、环境、交通，花草树木、河流、老建筑与新景观的协调等内容都在城市规划师的考虑范围之内。只有考虑得足够周全才能在设计之初规避城市发展带来的问题，实现可持续发展的目标。

东京：城市管理的四个特点

日本城市管理的突出特点体现在注重长远规划，广泛调动社会力量参与城市管理。以东京为例，具体表现在以下四个方面。

一、东京在城市管理基础建设上有长远规划，舍得大投入。比如近年东京历时七年，耗资3500亿日元建成总长度为16公里的“共同沟”，这是世界上规模最大的、充分利用地下空间将各种基础设施融为一体的建设项目。“共同沟”是一条距地下10米、宽19米、高5米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤气管、电力缆、通讯电缆、通讯光缆、空调冷热管、垃圾收集管等九种基础设施合理分布其中，避免了乱拉线、乱挖路的现象，方便了管道检修，使城市功能更加完善。“共同沟”里，中水管是将污水处理后再进行回用，有效地节约了水资源。空调冷热管分别提供7℃至15℃和50℃至80℃的水，使制冷、制热实现了区域化。垃圾收集管采取吸尘式，以每小时90至100公里的速度将各种垃圾通过管道送到垃圾处理厂。为了防止地震对“共同沟”的破坏，采用了先进的管道变型调节技术和橡胶防震系统。对新的城市规划区域来说，“共同沟”已成为现代都市基础设施建设的理想模式，同时又为科学管理城市提供了良好的基础。

二、建立环境影响评估制度，尽量降低城市建设、运行对环境的影响。东京的环境影响评估制度在城市发展进程中发挥着重要作用。任何大型城市建设项目，在实施阶段必须对项目建设以及项目建成后对环境的影响进行评估，并建议采取相应措施最大限度地减少对环境的负面影响，对评估结果进行公示，听取居民及相关地方政府对评估结果的意见。该制度于1981年实施，2002年进行了修改，从大型建设项目规划阶段开始进行环境影响评估，不局限于过去项目执行阶段，而且项目开发者在项目建设完工后还必须有相应环保措施。为保证该评估体系的效率，负责项目审批的权力部门对评估结果十分重视，并设立专门的环境评估委员会，负责对环境影响评估执行情况进行监督。该制度对东京都生态环境的保护和城市的可持续发展发挥了重要作用。

三、充分调动政府以外的社会力量，完善城市管理的参与和监督机制。东京政府在城市运行环境管理的各个领域和环节都十分重视各种社会力量的积极参与。如在垃圾管理中，制定颁布了“促进循环型社会建设基本条例”，从源头上强化市民和各类社会组织的责任。不但市民必须在日常生活中履行环保责任，减少不必要的生活垃圾；企事业单位也必须履行“生产者扩展责任”，即将解决垃圾问题延伸到产品生产制造阶段，在产品设计和制造过程中强化环保概念，使产品使用后更方便回收利用，减少垃圾量。在城市绿地及公共园林的维护上，很大程度依赖于民间志愿者。政府建立了针对个人和机构的绿地维护志愿者注册系统，统一对有志于参加城市绿地维护志愿行动的个人和团体提供指导和管理，并推行统一的培训计划。此外，在环境影响评估体系中，政府设立市民反馈意见提交程序，规定有必要时举办听证会，讨论市民对具体项目环境评估的建议。很多城市环境建设领域都建立了信息公示、意见表达、监督反馈等机制，很好地发挥了非政府力量在城市管理中的作用。

四、管理体制不断向扁平化发展。东京自1979年以来开展了五次行政改革，改革的主要特点就是不断科学规划机构设置和职能划分，总的趋势则是：机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化。其目前实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于城市管理问题的解决，具有重要的参考价值。在东京的区体制中，有区议会。区议会制定与本区城市管理有关的法规。其制定的法规针对性强，容易实施，效果较好。

莫斯科：创新规划为城市“消肿”

莫斯科作为俄罗斯的政治中心，也是重要的交通枢纽和旅游城市，在经济上的地位更是举足轻重，是全国人均收入最高、上缴利税最多、吸引外资能力最强的城市。莫斯科市常住人口已经超过1200万，城区人口密度已经高于纽约、巴黎、伦敦等大城市。各机构排出的全球堵车最严重城市排行榜中，莫斯科都很靠前。这座古都必须不断应对时代发展提出的诸多挑战。

历史上的莫斯科沿莫斯科河自然分布，以克里姆林宫、红场地段为中心向外扩展，形成了辐射状环形布局。这种单中心布局很容易造成市中心人口密度过大、交通混乱。为解决问题，苏联政府1971年编制规划方案，将市区格局变为多中心，并制定了郊区规划。政府将二环路以内区域辟为中心区，又将二环到五环之间按方向分为八个规划区。中心区分布着全国性和全市性机关，其他规划区各自配备服务设施和公共机构，工业生产也在这几个片区均匀分配，使居民可以就地居住和工作。

2011年，时任总统梅德韦杰夫实施了“大莫斯科计划”，将原属于莫斯科州的1500平方公里土地并入莫斯科市，设为“特罗伊茨克区”和“新莫斯科区”。莫斯科市区面积达到2500多平方公里。按照计划，联邦委员会、杜马、总统办公厅等机构都将搬迁到新区，使老市区人口减少到900万。但是首都职能转移并非易事，曾有专家预测，新区开发至少需要20年。目前，新区尚处在旧房拆迁阶段。

莫斯科在历史上就是重要的手工业和商业中心。十月革命后，莫斯科成为以重工业为基础的门类齐全的综合性工业中心，产值居全国之首。苏联解体之后，莫斯科逐渐从工业城市向金融、商务、服务中心转变。这种情形导致越来越多的人被吸纳到莫斯科就业。

为控制人口、保护环境，从上世纪90年代中期起，政府开始重组城市经济结构，将传统工业企业分批迁到城郊，用腾出来的土地建设商场、写字楼、宾馆等设施，以便发展金融、信息、旅游产业；或用于扩大绿地。到20XX年，预计将迁出94家工业企业，使工业用地比例约缩小一半。

在硬件上为莫斯科“消肿”的同时，莫斯科市政府也着力在软件上提高工作效率。2013年，莫斯科市政府启动了“打造方便城市”项目，旨在提高医疗、教育等服务质量，同时通过鼓励市民参与城市建设的方法来提高办公效率。

美国城市治理：小政府，大社会

在美国的城市治理理念中，政府治理往往是“掌舵”而不是“划桨”，在市场、企业和社会能有效发挥作用的地方，政府都退出，但是在保证社会服务的公平、合理方面，政府则积极充当宏观调控角色。

美国城市治理经验体现在“五化”：市场化、民主化、法制化、扁平化与信息化。

首先是市场化取向。虽然美国城市政府的权力和可以利用的资源相对有限，但是承担的治理职责却十分广泛，承担着城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多治理职能。为了在有限的资源条件下提高治理的效率和效益，美国城市政府将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。

在社会职能的履行方面，美国城市政府运用市场机制，以“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。以美国的基础设施建设为例，其政府利用市场运作的方式主要有：一是政府出钱企业建设；二是委托企业经营；三是特许企业经营。

美国城市治理的成功所在，实质上就是探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，较好地解决城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。从美国的经验看，在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等；政府的职能不应弱化，而是如何解决“错位”、“越位”，向服务、指导、协调、监督上转变。

其次是民主化治理。美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市居民介入城市治理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市治理事务也很透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。常见的方法有，议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家，让他们充分发表赞成或反对意见，协调各方利益，最后由大家表决。这样的决策过程，很大程度上提高了决策的科学性，减少了决策失误。

在美国，城市政府建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。以市议会的组织决策为例，首先，事前公示。市议会讨论有关议题时会提前很长时间向居民公告，市民可以获得所讨论议题的有关资料，并有充足的时间对相关问题进行分析准备。其次，决策公开。议会召开时会邀请利益相关者共同参与，居民也可以任意旁听会议或观看地方台专门频道的即时转播。这种参与既是集思广益的过程，也是协调各方利益的过程。再次，参与实施。由于利益相关者广泛参与决策过程，决策透明度高，他们参与治理的积极性也很高，决策付诸实施也较容易。美国还建立了一种志愿者服务制度，把个人纳税情况、企业奖金发放和信用等级评定等与市民参与志愿服务的时间挂钩。最后，鼓励参与监督。公民、第三部门、社会团体、经济组织等社会成员都成了社会监督的参与者，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也大大提高。不仅如此，许多监督职能，如资产评估、信誉评估、会计审计、扶贫效益评估等都由中介机构承担，城市建设和治理的项目都在市民的监督下实施，充分体现了政府权力的“阳光运行”。

第三是法制化运行。美国在城市治理中十分重视依法治市。首先是建立了一套比较完整的城市治理法律体系，其次是严格执法监督。美国的各个城市都依据国家及州、郡的各项法规制定了地方的具体法规，对利益相关者的权利和义务，都有明确的法律规范。城市中凡事讲究合法、合规、公开、公正，如果发现违法行为可以报警或找律师。城市的具体治理事务则基本由社区承担。虽然社区治理协会、治理委员会或治理服务中心很少和政府的行政部门发生联系，却十分注重和警方的合作以及同司法部门的联系。此外，美国的社区服务、社会保障也是依法实施、惠及大众。

如美国非常重视城市规划工作，政府部门中最重要的就是城市计划和发展部。该部门负责起草城市发展规划，这也是市民最关心的热点问题。规划在广泛征求意见和科学论证基础上起草出来后，必须交市议会审议通过。通过的规划将作为地方性法规，由城市的行政机构和司法机构保障执行，不得非法变更。具体程序为：一是市议会对规划执行情况的监督，其形式有听证会、调查、视察、质询等；二是在市政府的规划部门中，附设有协调组织，协调解决城市规划中出现的各种矛盾；三是市政府的规划部门和官员严格执行城市规划，严禁贪污受贿和营私舞弊，依法核发用地许可证和建筑许可证；四是法院受理裁决城市规划用地中发生的政府、企业、社会团体和市民之间的诉讼；五是新闻媒体发挥积极的监督和沟通作用，无论是市政府在执行城市规划中受到局部利益的阻碍，还是法人、个人合理利益受到城市规划的损害，都可以通过新闻媒体，争取公众的支持，促使纠纷得到合理解决。

第四是扁平化组织。美国地方政府组织形式由各城市的宪章自主决定，不同城市在政府机构设置上不尽相同，但一般都较为精简，且各机构为提高管理效率，大多实行扁平化的组织结构形式。

以实行市议会——市经理制的北卡罗莱纳州杜姆市为例，作为城市决策机构的市议会共7名议员（其中1人为市长），其中3名从该市划分的3个选区选举产生，市长和另3名从全市选举产生，任期4年，逢单数年改选。市议会有权任命市经理、市法律顾问、市秘书和市其他各种理事会、委员会的成员，颁布法律、条例和命令，审议、修改年度财政预算。杜姆市政府设置了市经理办公室、市紧急联络中心、审计服务局、预算和管理服务局、市法律顾问办公室等25个部门。2006年，杜姆市政府共有全日制工作人员2100人，兼职工作人员121人，以2004年该市居民201726人计，大约1000名居民中有公务员11人。在杜姆市政府架构中，市经理直接对市议会负责，并自主任命下属公务人员；政府首长较少，市经理直接管理警察、人力资源、审计、预算等部门，两位市经理助理分管若干个部门；政府部门副职少，管理链条短，内设科室少，一般人数在十几名以内的政府部门都不内设科室，一些人数在数十人的局如警察局、财政局才内设科室。

绝大多数美国大中城市都不设立区政府，只设立若干“居民服务中心”，作为市政府管理职责较弱的派出机构，直接为居民提供近距离服务。同时，美国城市政府围绕提供公共服务职能，机构综合设置，精干高效，运作协调。

第五是信息化服务。美国十分注意利用现代先进的科技手段进行城市治理。首先，许多城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如征用土地、建造房屋、个人税务等都可以在网上操作。各城市都不惜巨资，重点投入建立完善的地理信息系统。市民通过该系统不仅可以随时查阅所在城市的地质地貌、规划布局，可以随时掌握城市交通状况，查找抵达目的地的路线，而且可以查阅其他城市甚至是某一栋建筑物的具体情况。这样既方便了市民、游客，也提高了城市的服务水平。其次，政府内部基本实现了信息电子化，议会议题、政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算都详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低了信息传递成本，提高了工作效率。此外，通过统一设立91l报警电话和咨询投诉电话，专门设立信息化服务机构，在政府网站上将所有政府信息完全公开，方便公众查阅和参与政府活动，方便企业和游客了解城市。提供自来水、排水、停车等网上账单支付服务，电子地图，企业注册和工业生产所需的各种许可证的网上申请，以及议会和政府每一位公职人员的联系方式。

德国：小的是美好的

1973年，著名经济学家舒马赫出版了《小的是美好的》一书，向当时的西方工业文明发起挑战。他指出，人类执迷的所谓工业化大规模生产，表面光鲜亮丽，似乎可以用低廉成本创造无限产出，而实际上这种对“大”的追求不仅过度取用地球的资源，造成前所未有的环境破坏，更使人类丧失尊严，成为利润和机器的附庸。为此，他呼吁将一切回归到人本身，破除对大规模和增长数字的迷信，以小巧的工作单元、适中的资源取用和以“帮助人而非奴役人”为目的的中间技术，实现人与自然的协调发展。

德国就是在这种理念影响下选择了自己城市治理的道路，没有在“扩大”上做文章，而是倡导节制、注重规划，进而明确功能、增强联系、维护自然和文化的多样性。德国经验提醒我们，城市发展缘于人的需求，不必贪多求全，而应综合考虑规模和宜居程度的关系，在城市生活质量上多下功夫，这才是经济发展与城市建设的根本意义所在。

约8200万人口、35.7万平方公里国土使德国成为欧洲人口最密集的国家之一。就是这样一个城市化率超过90%的国家，却很少受到诸如交通拥堵、高房价、垃圾围城等“城市病”的困扰。这与德国独特的城市化理念和城市均衡发展密切相关。据统计，截至2010年底，德国拥有专门行政机构的城市和村镇共2062个，人口超100万的却只有3个——柏林、汉堡和慕尼黑，10万人口以上的城市不过79个。与之相比，人口在2000至10万之间的中小城镇却密布全国，承载着德国60%的人口。即使是德国个头最大的柏林2008年也不过370万人口，在欧盟位列第八。而同期巴黎人口为1020万，伦敦为858万。

大城市往往意味着更丰富的资源和机会，为什么德国人却没有涌向大城市的冲动？其秘诀之一就是打造中小城镇的魅力。漫步德国中小城镇，除了感叹其历史遗产保存完好、文化风味各有千秋外，你很快会发现，在这里生活的便利程度和大城市并无二致。无论是人口12万的“大学城”哥廷根、人口4万的“路德城”维滕贝格，还是只有1万多居民的“中世纪古城”罗腾堡，都有一个大体相同的城市布局——主教堂居于城市中心，周围是城市广场和市政厅，由广场中心向外延伸出一条或几条商业主街。在那里可以找到大城市里几乎所有的一线品牌和全国连锁超市。

德国许多城市与此类似，只要步行45分钟左右便可走完全城。城市不大，但水、电等基础设施都是高标准，街道整洁干净，店铺应有尽有。百年风雨的古迹与普通的居民楼、商业区融在一处。德国社会如此重视城市均衡发展，使中小城市不仅没有被比下去，反而因为远离喧嚣、环境清新、文化底蕴深厚、生活成本适中而深受喜爱。【更多免费素材，微信lbgzkf1】

德国人对中小城市的偏好有其历史原因。19世纪后期德国统一前，数百个诸侯国和骑士领地在这个地区星罗棋布，形成了各自的文化传统和风格，其中不少诸侯国的首府或主要城市便演变成现在德国较大的城市。第二次世界大战后，联邦德国政府确立了较为宽松的地方政策，允许各地依据本地特色制定文化和城市战略。德国人还吸取当年纳粹大肆扩建柏林城、使之成为战争策源地的教训，有意识地避免超级城市出现。1960年联邦德国通过的《联邦建设法》宗旨就是确保所有地区均衡发展和共同富裕。两德统一后，中小城镇模式得到进一步稳固。在联邦、州和市三级规划体系中，前两级规划主要是原则性制约，各市政府享有较大自主权，它们可在充分科学论证基础上，制定并实施符合自身特点的发展战略。没有“大一统”和“一阵风”，许多城市在建设时力求保持城镇原有的风格和特色，在此原则下修补、改造古旧建筑，更新基础设施，而不是推倒重来，或者以大吞小。

秘诀之二就是增强区域城市圈的造血能力。小虽小，但是这些中小城镇并非势单力薄、一盘散沙。德国从上世纪60年代开始规划与建设互补共生的区域城市圈，以保持与其他国家大城市相匹敌的吸引力。这11大城市圈依次是柏林—勃兰登堡区、大汉堡区、慕尼黑区、纽伦堡区、斯图加特区、莱茵—鲁尔区、法兰克福及莱茵—美茵区、不莱梅—奥登堡区、莱茵—内卡区、汉诺威—布伦瑞克—哥廷根—沃尔斯堡区和萨克森三角城市圈。

这11个区遍布全国，涵盖了德国所有主要的商业、文化和政治中心，聚集了德国70%的人口。城市圈以几个较大城市为核心，与较小城镇有机结合，形成一个具有市场竞争力的产业功能区。不少城市圈的经济总量、市场潜力、投资份额完全可以与欧美大城市一较高下。

以莱茵—鲁尔区为例，这里坐落着杜塞尔多夫、波恩、科隆、多特蒙德、杜伊斯堡等工业名城，曾是工业革命后德国的煤炭钢铁中心。受重工业影响，上世纪80年代前后，这里陷入生产难以为继和环境严重污染的双重困境。经过反复论证和规划，老工业基地从1989年开始了艰难转型。20多年后，这里已成为以可再生能源、信息和生物技术等新兴产业和高端服务业为主的新经济区，每年为德国贡献大约15%的国民生产总值。

在这个约1万平方公里的城市圈里，除科隆人口将近100万以外，杜塞尔多夫、波恩等主要城市人口均不足60万，而它们却聚合成了一个拥有1000多万人口的庞大都市群。

与莱茵—鲁尔区类似，德国其他城市圈也被赋予了特定的功能。柏林地区是国家的政治核心；汉堡地区依托海港，主要从事远洋贸易及相关服务业；法兰克福地区银行林立，主司金融和投资业；斯图加特及其周边城镇形成了完整的机械制造业和汽车业产业链；萨克森三角带包括哈勒、莱比锡、德累斯顿等文化名城，旅游业发达；慕尼黑地区则是德国电影业摇篮和南部巴伐利亚州的政治、经济中心。

功能上的区分使这些城市圈具备了较强的造血能力，使追求事业或者高品质生活的人们无需挤进大城市。有机结合的中小城镇联起手来，一样可以提供足够的发展空间和便利生活。

秘诀之三是提升交通网的强大运力。德国青壮年劳动力也向往“大地方”，但他们不是一齐涌向某个特定的大城市，而是在各个城市群间做多重选择。德国的人口流动不是单纯的聚合，而是与众不同的“分散型集中”。其中起重要作用的是发达的交通网。德国是世界上路网最密集的国家之一，铁路总长约3.8万公里，公路总长65万多公里，其中高速路1.2万公里。而德国南北最长距离不过876公里，东西直线距离640公里。总长可绕地球赤道17圈的铁路与公路纵横交织，将德国数千个分散的城镇联系在一起。此外，承担全德近一半交通运输量的高速公路全程免费，大多数路段无限速，一般城市又有地铁、公交车、有轨电车等多种公共交通可供选择。这一切都为人员和资源的快速移动提供了坚实基础。

新加坡：小国家，大智慧

“干净，整洁，有礼，有序，美丽，优雅，和谐，宜居”——这是新加坡给每个到访者的共同美好、深刻印象。新加坡位于马来半岛南端，是世界上最小的20个国家之一，由一个主岛和63个小岛组成，总面积683平方公里，人口420万。自1965年独立，新加坡只有不到50年的历史，但却迅速而稳健地从一个“脏乱差”国家变成了国际公认的“花园城市”，成为当今世界最发达的国家之一，世界上最适宜人类居住的城市之一，给世界提供了一个城市良好治理的模板。

新加坡城市治理的核心经验是科学处理好规划、建设和管理三者的关系，新加坡政府认为，规划统领城市发展的方向，是一个先决条件；建设决定城市质量水平的高低，是一个动态过程；管理决定城市的核心竞争力，是一项综合手段。新加坡以各项战略、制度和法律法规的严格执行为保障，真正做到了城市规划、建设、管理的有机衔接、协同发展。

新加坡非常重视城市规划的科学制定和认真严格执行，真正地把规划作为“发展城市的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。新加坡充分有效地利用城市规划，引领新加坡成功实现紧扣替代型经济、出口导向的劳动密集型经济，高附加值产业、高科技和生物产业的知识经济。通过四次经济转型，使新加坡成为世界最大的集装箱码头、世界第二大钻井平台生产基地、世界第三大炼油中心、世界上第四大外汇交易中心和亚洲第二大金融中心，发达的现代化城市国家。正是因为有一流的规划，加上对规划的有力执行，新加坡的城市发展才取得了一流的成就。

“建管分离”是城市治理的一个重要原则，新加坡建立了一套比较成熟和完善的城市管理组织模式。在新加坡，城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。城市的总体规划由城市重建局负责，它为城市的建设和管理制定宏观的框架；城市建筑的单体设计和建设是由建屋发展局负责；城市管理工作主要是由国家发展部下的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局负责。市镇理事会是新加坡城市管理的主体，它负责新加坡城市管理中绝大多数的日常管理工作。它的职责类似于城市社区物业管理，主要负责对公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等，而与物业管理不同的是它属于法定机构。上述各部门之间除了定期进行交流外，一般相互不干涉各自的职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。

新加坡城市治理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是新加坡成功的最重要经验。新加坡建立了一整套严格、完备、具体、周密、切合实际、操作性强的城市管理法规体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。其特点一是完整性。政府对城市管理的各个方面都进行全面立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作都有法可依。二是操作性强。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。同时，城市管理的执法力度很大，“严”字当头。另外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。

新加坡良好的城市环境很大程度上还依赖于渗透到城市管理方方面面的罚款制度。除了对严重违法人，追究其法律责任外，对轻微违法行为，新加坡大量采用的罚款处罚措施，罚款程序明确具体，可操作性强，罚款数额大，足以使受罚者心痛，足以使受罚者不敢再犯。它在培养国民良好的行为习惯，使城市管理富于经济色彩以及增加城市管理经费等方面都起到了很大作用。其特点一是罚款名目繁多，几乎涉及所有公共领域；二是罚款数额大；三是执行罚款严格。政府对于执行罚款给予高度重视，通常派专人进行监督。

新加坡遵循一套可操作的城市管理考评制度，也是新加坡城市管理的一个有效方法。其考评项目非常体系化，对每项指标都有十分具体的评分标准，这就减少了考评中的人为主观评判程度，硬化了考评工作。其考评项目主要分为城市硬件设施的维护管理和城市的清洁管理两大类，包括建筑物必须每五年粉饰一次，以及公共电器、卫生、电梯、娱乐设施、开敞空间、公共场所抽烟、吐痰、乱丢垃圾等方面的具体条款。

新加坡在进行城市管理的过程中十分注重对城市管理资金的经营。市镇理事会的主要经费来源是按月收取居民的杂费，占总费用的70%—80%；而政府根据所收取杂费的一定比例（一般为20%—30%）进行补贴。市镇理事会对管理资金的运营合理而高效，大部分直接投入到日常城市管理中，而将其余的一小部分投资商业与服务业，通过市场运作，使管理资金增值，以增加城市管理的经费。

新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。因此，在依法严格管理城市的同时，新加坡政府不断以各种形式对居民进行城市管理方面的宣传教育，在政府机构、学校和其他单位，都把“遵守法律、遵守公德、爱护公物、为社会做贡献、为国家增光彩”作为重要的教育内容。政府还经常利用大众传媒，对全民实行普遍的清洁、绿化美化家园的教育等，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。同时，在每项城市管理法规颁布的初期，政府也利用媒体进行广泛宣传，宣传期过后再进入执行阶段。

城市管理相关单位及个人之间的有效沟通也是成功的基石。新加坡城市管理的主要负责机构——市镇理事会，把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。市镇理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。此外，市镇理事会还定期与建筑、清洁和维修承包商会面，特别是重视与最基层的清洁员工进行定期交流。新加坡非常注重发挥公民参与管理的作用。

城市管理中的公民参与正发挥着越来越重要的作用。因此，新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。市镇理事会每2个月召开一次理事会会议，理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。可见，通过市镇理事会这样的组织，使得居民以城市管理者的身份进行参与，同时也使管理更加符合公众的需求。

新加坡政府十分善于利用评比活动、全国性运动等城市管理辅助手段有针对性地解决城市管理中的问题。这些运动的开展，使城市管理者和普通居民对需要解决的问题有更深入的认识，对城市管理的意义和各种相关法律法规有深入的了解。例如，新加坡会定期开展最清洁组屋区比赛的评比活动。新加坡政府通过评比活动考核一段时期内各个市镇理事会城市管理取得的成绩，同时也调动城市管理人员和居民的积极性。每年都会在16个市镇理事会之间进行一次最清洁组屋区比赛，每个市镇理事会提交两个组屋区和两个熟食中心参加比赛，主要考察维修清洁和居民的参与情况。新加坡也经常在全国开展城市管理社会教育运动。自从成立以来，先后开展了“反吐痰运动”“取缔乱抛垃圾运动”“保持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十次全国性的社会教育运动。全国性运动的第一阶段是政治领袖指出一个需要纠正的问题。第二阶段是一位政治部长宣布运动开始，发表演说并解释推行这项运动的理由。大众传媒和人民协会以及其下属的众多民众联络为这项运动广为宣传。最后一个阶段是当局通过制定高额罚款及与警察经常保持警惕的方式，以确保各项全国运动的成功推行。

管理人员认真负责，政府官员以身作则也是城市治理的关键。新加坡城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会等公用事业局的工作人员每天早上都巡视公园、绿地、街道等，下午对有损坏或者不合要求的地方要开会或写报告，并在几天内派人去整治。新加坡的总理也对环境卫生、绿化及整个城市的管理工作十分重视，经常亲自上街巡视，一旦发现问题马上让总理署打电话过问，几天内还要派人亲自去检查。政府官员的重视保证了新加坡城市管理工作的有效开展。

新加坡不但以法制来保证城市管理工作的权威性，同时也充分利用基层领袖的作用以解决硬性执法中不易解决的一些难题。市镇理事会在进行执法或者协调城市管理中以执法者身份出现常常难以调解的问题，通常就请出相应选区的基层领袖进行调解，从而切实解决问题。

北京：全面加强社会建设，深化社会体制改革

围绕疏解北京非首都功能、加快推进京津冀协同发展，北京将社会治理体制机制改革创新、社会服务体系完善、“大城市病”治理、社会协同参与、矛盾纠纷预防化解、虚拟社会治理、基层治理创新等方面的定义为经济社会发展水平和阶段性特征的集中反映，作为城市治理的需要解决的重点难点问题和重大现实课题。

一、转变政府职能，创新社会治理体系

（一）加强依法管理，加快建立权责统一、权威高效、依法行政的政府管理体制，到20XX年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行行政管理职能，各级政府依法行政能力普遍提高。推进权力清单、责任清单和负面清单制度并实施动态管理，推进各级政府依法创新社会治理。深化执法体制改革，合理配置执法力量，加快推进综合执法。充分发挥法治引领和规范作用，善于运用法治思维和法治方式管理和服务社会。积极推行政府法律顾问制度，充分发挥法律顾问作用。深入开展依法行政培训，加大政府依法行政考核力度，积极推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

（二）履行服务责任，进一步转变政府职能，大力推进服务型政府建设。强化政府公共服务职能，构建与首都经济社会发展相适应的政府公共服务职能体系。完善政府公共服务制度，形成高效合理的公共服务资源配置和供给体系。履行政府公共服务职能，发挥政府主导作用，为人民群众提供良好的公共服务。提升政府公共服务水平，公开政府公共服务事项，大力推进办事流程简化优化和服务方式创新，为广大市民提供优质高效便捷的公共服务。

（三）加快转变职能，加快推进政府职能转变，进一步向社会转移事务性的管理职能和公共服务供给职能，充分发挥社会主体在社会治理和公共服务中的作用。制订政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项清单，分期分批向社会组织转移部分社会服务和管理职能。对政府相关部门承担的职能进行梳理，将社会力量能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事项，通过政府购买服务等形式委托社会力量办理。加快事业单位改革创新，社会组织能够提供有效服务的领域不再设立新的事业单位，支持公益二类事业单位参与政府购买服务，鼓励企业在社会服务中发挥积极作用、在社会治理中履行社会责任。

（四）提高行政效能，深化行政管理体制改革，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，健全政策法规制度，加快推进社会治理规范化、制度化、科学化建设。完善责任体系，加强社会治理绩效考核，确保目标任务圆满完成。建立健全市级社会建设、城市管理、社会治安综合治理、精神文明建设、信访工作、互联网信息管理等部门联席会议机制，协调联动解决社会治理重点难点问题，不断提高社会治理统筹协调、部门联动的能力和水平。

二、引入市场机制，创新公共服务供给【更多免 费素材，微信lbgzkf1】

（一）健全服务体系，坚持普惠性、保基本、可持续方向，围绕保障基本民生，优化服务资源布局，增强公共服务能力，让市民共享更多更好的民生福祉。从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，继续把重点民生项目纳入政府为民办实事工程。进一步加强和改进义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化和体育、养老助残、环境保护等工作，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。进一步引入市场机制，加快推进经营性社会服务产业化，完善便民服务体系。进一步引导社会力量参与，建立政府主导、社会参与、多元供给的社会服务模式，完善社会公益服务体系。加强统筹协调，促进资源整合及合理配置，引导优质公共服务资源向城乡结合部和农村地区拓展延伸，推进优质公共服务资源设施向社会开放。

（二）创新服务方式。创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会力量合作提供的，广泛吸收社会力量参与。充分发挥市场机制作用，创新政府基本公共服务投资体制，放开公共服务市场，推动基本公共服务供给主体和方式多元化。探索政府购买、特许经营、合同委托、服务外包等方式，引进社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理。利用市场和社会机制完善资源配置，构建政府主导、社会参与、公办民办并举的多元化、社会化公共服务供给体系，提高公共服务效率和质量。强化政府监管、机构自律、社会监督的作用，完善基本公共服务准入机制，保障社会资本参与基本公共服务的公平竞争环境。大力发展公益服务，推动公益服务与政府服务优势互补、有机融合。大力发展慈善事业，积极培育慈善组织，充分发挥其在基本公共服务提供方面的作用。

（三）引入社会力量。加快推进政府向社会力量购买服务，政府提供基本公共服务尽可能采取购买服务方式，可由第三方提供的事务性管理服务交给市场或社会承办；提供非基本公共服务更多更好地发挥社会力量作用。按照政府统一领导、财政部门牵头、业务部门分工配合的原则，建立健全政府向社会力量购买服务的统筹协调机制。制订政府购买服务指导目录，出台政府购买服务标准化流程和合同范本，进一步规范政府购买服务范围和程序，有序引导社会力量参与服务供给。建立健全政府购买服务综合平台，及时向社会公布政府购买服务目录、年度购买服务计划、具体购买情况和绩效评价结果，接受社会监督。按照竞争择优的原则，选择承接购买服务的社会力量，制订有利于推动承接主体多元化的政府购买服务政策，建立优胜劣汰的奖惩机制。充分发挥市、区社会建设工作领导小组办公室窗口平台、桥梁纽带作用，健全社会建设工作办公室购买社会组织服务机制。

（四）发展社会企业。开展专题调研，研究扶持政策，分类开展试点，大力推动以服务民生和开展公益为重点的社会企业发展。按照政企分开、分类改革、试点先行、鼓励创新的原则，推动政府直接主办的公益类、经营性事业单位转变为社会企业，引导具有公益性质的养老、助残、教育培训等机构转变为社会企业。制订配套政策，加大政府购买社会企业服务力度，探索慈善、福彩、体彩等公益资源进入社会企业，鼓励基金会和社会企业合作。加大培育扶持力度，开展社会企业家继续教育和专业培训，提高社会企业家能力素质。推动建立北京市社会企业联盟，建立社会企业绩效评估体系，发挥市场激励与社会监督作用，提升社会企业服务水平和公信力，促进社会企业可持续发展。建立激励机制，每年培养树立一批贡献突出的社会企业家。

三、激发社会活力，推动社会组织发展

（一）完善“枢纽型”工作体系。加强“枢纽型”社会组织体系建设，到“十三五”期末，基本形成较为完善的市、区、街道（乡镇）三级“枢纽型”社会组织工作体系。加强“枢纽型”社会组织规范化建设，更好发挥其政治上的桥梁纽带、业务上的引领聚合、日常服务管理的平台窗口作用。加快推进政社分开、管办分离，行政部门原来主管的行业协会商会，20XX年底前全部与行政主管部门在机构、职能、人员、资产、党的关系、外事等方面完全“脱钩”，交由相关“枢纽型”社会组织服务管理；其他相关类型的社会组织，根据实际情况分步有序、积极稳妥地实现“脱钩”。原作为业务主管单位的行政部门，通过转移职能、委托项目、购买服务等方式将社会组织纳入行业管理。充分发挥“枢纽型”社会组织的发展龙头作用，有序培育发展适应首都城市功能定位、符合产业导向的行业性社会组织、服务民生的公益慈善类社会组织、参与基层治理的城乡社区类社会组织、促进产学研相结合的科技类社会组织。加强“枢纽型”社会组织与在京国际非政府组织、全国性社会组织、外地驻京商会、高校学生社团以及“草根”公益组织的联系、交流与合作，在党和政府领导下，共同为首都经济社会发展贡献力量。

（二）推进社会组织登记改革。认真落实中央有关要求，紧密结合北京实际，有序推进社会组织直接登记改革，实行行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织由民政部门直接登记。调整登记审批流程及权限，取消社会团体筹备审批环节，将筹备成立和正式成立合并实施；研究制订社会团体分支（代表）机构设立及管理办法。探索一业多会，允许一个行业按照产业链各个环节、产品分类、经营方式等设立行业协会。健全境外非政府组织依法服务管理制度，制订本市境外非政府组织登记管理细则，引导境外非政府组织依法开展活动。健全社会组织备案管理制度，对不具备登记条件的社会组织实行备案，逐步建立健全“枢纽型”社会组织对本领域相关社会组织备案、引导和管理制度。推进城乡社区社会组织备案管理。探索建立网络社团备案管理制度。

（三）培育发展社会组织。加快推进社会组织服务体系建设，进一步完善市社会组织孵化中心功能，各区和具备条件的街道（乡镇）建立社会组织服务（孵化）基地，加快形成全市社会组织服务（孵化）“一中心、多基地”工作网络，为社会组织提供政策咨询、业务培训、项目指导、信息发布等“集约化”服务。有效盘活和利用好社会资源，进一步完善社会组织税收优惠政策，引导企业及相关社会力量支持、兴办公益慈善事业，拓宽社会组织的筹资渠道。推动成立北京市社会组织发展基金会，通过联合劝募、协同筹资和吸收捐赠等多种形式，为社会组织培育发展提供资金支持。深入开展“北京社会公益汇”活动，搭建社会组织公益服务宣传、展示、合作、交流、推介平台。持续开展社会组织公益服务品牌创建活动，培育打造一批优秀特色公益服务品牌。探索建立京津冀社会组织协同合作交流机制，在信息共享、项目融合等方面开展协同合作。支持京津冀行业协会商会在制订产业规划、规范市场秩序、促进资源整合等方面发挥作用，鼓励有实力的专业性社会组织建立跨区域发展联盟。

（四）创新社会组织治理。充分发挥党建政治引领、政府依法监管、“枢纽型”社会组织日常服务管理作用，建立多方联动的依法监管机制，不断完善社会组织外部治理。加快建立现代社会组织体制，增强社会组织法人主体意识，引导其建立健全以章程为核心的内部治理结构；以法人地位明确、治理结构完善、筹资渠道稳定、监督机制健全、管理运行规范、信息公开透明为标准，制订现代社会组织制度指标体系，提升社会组织自身能力和服务水平。推进社会组织诚信自律，引导社会组织建立服务承诺制度，探索建立社会组织黑名单制度。加大社会组织信息公开力度，制订信息公开及管理办法，加快社会组织信息部门联网和公开查询。

四、深化街道改革，实现工作重心下移

（一）推动服务管理重心下沉。深化街道体制改革，夯实社会服务与城市管理基础，实现党和政府工作重心下移。围绕“加强区域党建、开展公共服务、统筹辖区治理、组织综合执法、指导社区建设”的职能定位，进一步发挥街道党工委在街道各类组织和各项工作中的领导核心作用、街道办事处在辖区社会服务与城市管理中的综合协调作用，使街道更好地统筹辖区城市治理、维护地区和谐稳定。增强街道社会动员能力，引导和支持驻区单位、社区居民、各类社会组织有序参与社会治理和公共服务。加快街道职能转变，充分运用市场机制，探索将街道部分事务性职能转移给专业社会服务机构。加强街道政务服务中心标准化建设，探索建立协同办理机制，逐步实现同类别公共服务事项在全市各街道通办。修订街道人员编制、财政保障标准，切实提升街道服务管理能力。

（二）理顺街道与职能部门关系。按照权责一致、属地为主的原则，进一步规范街道与区政府职能部门派出机构的关系。市、区有关部门加强对街道工作的宏观指导和支持帮助。区政府职能部门派出机构党的建设，原则上由街道党工委管理，行政管理视情况实施街道属地或双重管理。街道办事处工作由区政府统一组织考核，除法律法规另有规定外，区政府职能部门不再组织对街道的专项工作考评。街道办事处定期组织驻区单位和居民代表对政府职能部门派出机构的工作进行考核评价和民主评议，并将考评结果和居民意见反馈给区政府绩效管理部门。

（三）健全街道管理委员会制度。进一步完善街道管理委员会制度，将街道原有的议事协调机构并入街道管理委员会，作为街道统一的议事协调机构，建立健全责任分工、工作会商、督促检查、考评奖惩等工作机制。按照集约、高效原则的思路，探索将街道科室、所属事业单位、政府职能部门派出机构及驻区单位等相关力量进行分类整合，与街道“一站式”服务大厅、街道网格化指挥中心工作有效衔接。

（四）加强协管员队伍建设管理。建立健全协管员队伍总量控制、准入与退出、待遇保障等机制，逐步建成一支结构合理、素质较高、管理规范、工作高效的协管员队伍。优化协管员队伍使用管理机制，协管员队伍由街道办事处负责具体管理，统筹调配使用，区政府职能部门不再负责具体管理工作。健全协管员招录机制，街道办事处根据实际需要，研究提出协管员岗位需求，报区政府职能部门核定，区政府职能部门负责协管员招录工作。鼓励通过购买社会工作岗位等方式，引导社会组织、专业社工机构承接政府辅助类工作，逐步实现专业化、社会化、市场化运作。

五、完善社区治理，夯实基层工作基础

（一）完善社区治理体系。推进社区治理创新，完善社区服务管理规范，健全社区服务管理标准。完善社区“三位一体”治理机制，健全以社区党组织为领导核心、社区居委会为主体、社区服务站为平台、社区社会组织和驻区单位共同参与的新型社区治理体系。深化社区规范化建设，新建500个示范点。扩大社区区域化党建、多元性自治、开放式服务试点。创新社区多方协商共议机制，进一步发挥社区党组织、居委会、业委会、物业企业的职能作用，增强驻地单位参与社区治理责任，形成共驻共治、共建共享的社区治理格局。加快推进社区社会组织发展，重点培育社区公益类、民生服务类、互助类社会组织。加强城乡社区分类治理，着力解决老旧小区、保障性住房小区、城乡结合部社区、农村社区存在的突出问题，不断提升城乡社区治理整体水平。实施“十、百、千工程”，推进京台社区发展合作交流。

（二）健全社区服务体系。完善社区公共服务体系，实施社区就业、社会保障、养老助残、卫生计生、文化教育体育、流动人口、公共安全、环境美化、便民利民和志愿互助等社区服务“十大覆盖工程”，到“十三五”期末基本实现“一刻钟社区服务圈”建设全覆盖。提升社区综合服务水平，进一步加强街道社区服务中心建设，加快构建开放式社区服务站网络体系。创新社区服务方式，探索将面向社区的事务性、服务性工作委托专业社会服务机构承接，建立健全以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的社区服务机制。

（三）深化社区居民自治。强化社区居委会引领居民自治职能，发挥社区居委会在动员居民参与、服务居民群众、协调利益关系和维护基层稳定等方面的主导作用。加快新建住宅区、城乡结合部地区、农村拆迁新建小区、流动人口聚居地的社区居委会组建工作，实现对社区居民全员服务和无缝隙覆盖。进一步完善社区民主监督机制，认真收集居民群众和驻区单位的诉求，及时向相关部门如实反映情况。推进社区居民会议制度常态化建设，推广居民会议常务会等模式。指导和监督社区社会组织、业委会、物业企业开展工作，切实维护社区居民合法权益。完善公共政策民主听证制度，建立社区人大代表、政协委员见面日和居民代表定期入户等机制，探索运用居民论坛、网上论坛、民情恳谈、社区对话等形式，让更多居民参与社区事务。加强楼委会、院委会、网格议事会、楼宇自治理事会建设，充分发挥楼院门栋畅通诉求、化解矛盾、联系群众的作用。继续扩大老旧小区自我服务管理试点，创新老旧小区服务治理模式，基本实现老旧小区自我服务管理全覆盖。

（四）推进城乡社区协调发展。推进城市社区服务管理向农村延伸，推动新型农村社区建设。加强农村基层民主自治建设，推广村级重大事项决策“票决制”模式，推行党务、村务、财务“三公开”制度。培育和发展农村各类行业协会、专业经济组织，探索建立社区共建理事会，鼓励驻村机关、团体、企事业单位支持、参与农村社区建设。推进公共服务向农村社区延伸，探索建立公共服务事项全程委托代理机制，促进城乡基本公共服务一体化。推进农村基层综合性公共服务设施建设，每个乡镇建立一个集管理、服务、教育、活动等功能为一体的1000平方米以上的社区服务中心，每个行政村服务管理用房面积不少于350平方米。充分发挥乡镇社区服务中心、村级社区服务站的平台作用，推动农村社区公益性服务和市场化服务创新发展。鼓励企业和供销合作社完善农村社区商业网点和物流布局，引导经营性服务组织在农村社区开展连锁经营。

六、动员社会参与，形成共建共享格局

（一）发挥社会组织积极作用。发挥群团组织优势，团结和动员广大群众服从服务大局，进一步凝聚共识、形成合力、发挥作用。推动群团组织结合实际，深入开展群众性劳动竞赛、技能比武、科技创新、科学普及等活动，动员群众立足岗位创新创业创优。发挥社会公益组织优势，创新和完善志愿服务、应急动员、公益募捐等体制机制，在保障首都重大任务、支援抢险救灾、应对重大突发事件中发挥应有作用。支持行业组织做好服务群众和维护合法权益工作，着力建设服务型行业组织，有针对性地开展创业就业、心理疏导、大病救助、法律援助、居家养老等帮扶工作，打造一批有影响力的服务品牌。创新和完善社会组织参与协商民主机制，拓宽参与协商民主渠道，规范参与协商民主的内容、程序和形式，使其更好地维护群众合法利益、反映合理诉求。在巩固传统领域的社会组织体系基础上，注重在新兴产业、新兴领域和新阶层、新群体中培育发展社会组织，构建起纵横交织、广泛覆盖的网络化组织体系，实现在党的领导下、以群团组织为骨干的社会组织工作有效覆盖、作用有效发挥。

（二）推动企业履行社会责任。建立健全促进企业履行社会责任的体制机制，推动建立企业社会责任联盟，完善企业社会责任评估指标体系，明确各类企业履行社会责任的指导标准。加强对企业履行社会责任的舆论引导，充分发挥新闻媒体作用，营造企业履行社会责任的浓厚氛围。建立健全企业参与驻地社会建设长效机制，完善企业动员员工参与社区公益和志愿服务机制，鼓励和引导企业向社区居民开放内部服务设施和文体活动场地，支持公益设施建设。健全和完善企业履行社会责任激励机制，定期评选宣传履行社会责任先进企业，推荐其经营者参加劳动模范、优秀企业家等评选表彰。充分发挥行业协会商会推进企业履行社会责任的作用，采取制订行业企业社会责任公约、发布倡议书等形式，加快推进行业诚信自律、社会责任履行。积极开展企业文化建设，引导企业经营管理者和员工自觉树立企业精神、塑造企业形象、履行社会责任。

（三）扩大公众有序参与。开展形式多样的宣传教育，不断增强公众依法有序参与社会治理的自觉性和责任感。完善党政群共商共治机制，不断拓宽公众有序参与渠道。建立健全各级党代表、人大代表和政协委员联系社区、联系群众制度，充分发挥新的社会阶层人士作用，搭建流动人口参与社会公共事务的平台，广泛动员社会力量参与社会治理。创新社会动员方式，完善重大事项、重大活动、重大任务社会动员机制，有效组织社会公众积极参与各种重大活动，圆满完成各种重大任务，及时处置各类突发事件，不断提高应急动员能力和公众参与水平。

（四）促进驻地单位协同。引导驻地单位积极参与地区建设，自觉履行社会责任。通过共商共治、议事协商等形式，为地区发展提供决策建议。通过参与志愿服务、社会公益等活动，为居民群众提供专业服务。鼓励和支持驻地党政机关、企事业单位面向社区居民开放共享内部服务设施和场地资源，服务社区居民群众。发挥街道管理委员会职能作用，为驻地单位有序参与地区治理和社会服务搭建平台。建立健全驻地单位共商共治、共建共享长效机制，培育树立先进典型，总结推广先进经验，不断推动社会协同、公众参与。

上海：通过制度与技术，构建全球城市治理能力

未来30年，随着上海迈向具有全球辐射力和影响力的综合性全球城市，城市治理将进入创新突破的关键阶段。要顺应深度国际化、社会多元化、区域一体化、网络信息化的要求，立足上海作为快速发展转型的超大城市的实际，把法治放在首要位置。充分运用最新信息技术和科技手段，推动城市治理由政府主导向多元共治转变，由事后治理向源头预防、全过程治理转变，构建政府、企业、第三部门和公众共同参与的城市治理体系，显著提升城市治理的法治化、国际化、多元化、透明化、信息化水平，加快推进上海城市治理体系和治理能力现代化，形成与第一梯队全球城市相匹配的城市治理能力。

上海坚持5个方面的改革取向：一是法治化。把法治理念渗透到城市治理的各个环节，形成符合法治要求的城市治理制度体系，深入推进依法行政，增强全民法治观念，实现科学立法、严格执法、全民守法，把依法治市落到实处。二是国际化。适应全球化背景下公共领域边界扩张的新趋势，加快构建与国际通行规则相适应的城市治理体系，鼓励跨国公司和国际组织在上海发展，应对国际就业、国际移民增加带来的问题，提升多元文化背景下的城市治理能力。三是多中心。培育多元城市治理主体，引导非政府组织和市民积极参与城市治理决策和资源分配过程，鼓励社会力量广泛参与公共服务的生产和供给，形成公众参与、市场运作、多元共治的城市协同治理格局。四是透明化。适应现代城市治理的特点，坚持以公开为原则、不公开为例外，进一步增强决策和运行的透明度，确保公民的知情权和参与权，促进城市治理的阳光化、透明化。五是信息化。充分利用大数据、物联网等新技术，加快城市治理信息化步伐，再造城市管理流程，推动城市管理标准化、常态化、无缝隙、全覆盖，实现精细化治理。

深圳：将规则标准视为城市治理创新的核心

深圳要想在经济高度全球化的今天，加快建成“现代化国际化先进城市”，制度规则安排无疑是当前国际化城市治理创新的重中之重。 【更多免费素材，微信lbgzkf1】

一、以服务经济开放为核心，坚持制度规则大胆创新。一是深圳不仅要以国际通行规则严格规范自己，也要充分发挥自身先进产业技术的全球优势，参与甚至引领国际标准的制定，增强国际话语权和影响力。二是重点培育一批国际水准的组织机构，使之成为相关国际经济组织成员，代表深圳参与国际贸易及国际事务。三是建立“走出去”战略基金，重点支持具有国际竞争力的企业布局全球市场，加快形成有利于企业开展跨国经营的支撑服务体系。

二、构建与全球投资贸易规则相适应的营商环境。一是深圳认清当前以美国为主导的TPP、TTIP等全球新的贸易规则将中国排除在外的严峻外部形势，牢牢把握国际通行规则演变趋势，以前海自贸区为平台，加快形成与国际规则相衔接的自贸制度规则及监管平台。二是以打造国际化营商环境为契机，倒逼服务贸易开放和经济结构升级，提升参与国际竞争的水平与能力。三是充分发挥“两只手”的作用，一方面牢牢把握市场在资源配置中的决定性作用，另一方面推行政府“权力清单”制度，推进财税、金融、价格、科技管理体制等方面改革，营造公平竞争的市场营商环境。

三、以制度规则为保障大力发展国际化金融产业。一是建立与世界接轨的离岸市场，从政策层面上给前海以支持，将其打造成为一个离岸金融中心，为中国金融改革和创新提供新视角和新路径。二是建立与世界接轨的金融流通大平台，争取前海在债券市场建设上先行突破，着手一些衍生金融产品的试点，推行资产证券化特别是银行资产、住房抵押贷款证券化等，并进一步规范市场。三是以积极稳健的政策制度推动前海金融中心建设。金融的脆弱性决定其对外开放的谨慎性，特别是前海金融业的开放还处于初步阶段，更需要政府积极稳健的政策予以保障。

四、以国际视野破除创新驱动发展的制度藩篱。一是在全球产业分工中调整创新政策重心，进一步研究和摸清创新产业发展规律，为深圳在未来全球产业分工中占领高地奠定基础。二是为知识产权保护营造国际化法治化制度环境，充分利用特区立法权，借鉴国际成熟经验，进一步建立健全知识产权（IP）保护法规制度和研发（RD）生态系统，让企业在深圳就能享受到覆盖全球的知识产权保护。三是为国际优质人力资本积累提供制度支持，建立健全与国际接轨的人才引进与管理制度，充分利用香港在金融、法律、会计等专业领域的国际化人才优势，打造世界一流的人才高地。

五、通过严密的制度安排保障社会征信体系建设。一是以“深圳质量”为标尺，用“拿来主义”的精神充分借鉴征信体系建设的国际先进经验，减少不必要的程序和环节，加快形成科学规范的征信制度环境。二是率先尝试推行美国的“社会安全号（SSN，Social Security Number）”模式，不但针对广大市民，也可以适用于常住深圳的港澳籍人士，通过征信一体化加深深港澳经济关联度，增创协同发展新优势。三是以制度规则创新推动诚信观念深入人心，通过构建奖惩分明的社会征信体系，形成“守信者一路畅行、失信者寸步难行”的社会氛围，使诚信内化为特区建设的文化自觉。

六、以包容发展理念引领城市供给制度规则的改革创新。一是探索引入国际资本和市场机制，实现城市供给主体多元化。如积极探索学校由公立转向民营的市场化路径，形成多元办学的格局，从源头上扩大高品质公共服务供给。二是创新服务机制，推动城市供给国际化、专业化，如义务教育阶段提供国际化接轨课程；吸引民（外）资发展信息及通信技术（ICT）在远程教育、远程医疗、电子病历和整合支付手段等领域的应用等。三是搭建城市供给网络交易平台，实现公共资源获取便捷化，特别应注意外籍人士的需求和习惯，如设立英语客服专线等，营造无差别、国际化城市供给网络交易平台。

七、以城市生态环境建设机制为核心打造深圳“绿色竞争力”。一是塑造城市绿色发展价值观。城市国际化的生态意义就是多元化的绿色生态集合，在全体市民中塑造城市绿色文明的集体自然观念。二是完善城市生态法规制度。深圳围绕“城市绿道、城市公园、城市低碳”等方面开展立法尝试，建立健全绿色专家委员会，打造绿色网络监督平台，设立媒体绿色信息平台。三是建构政企联动的绿色发展机制，吸引华为、平安、招商、正威等国际一流企业参与深圳滨海与多山的生态资源开发，实现城市生态与城市产业间的深度融合，打造城市绿色竞争力。

八、为多元和谐文化发展提供制度活力。一是坚持“政府主导、市场主体”的文化发展体制，在把握社会主义先进文化发展方向的同时，充分发挥市场在文化资源配置中的基础性作用，调动各种市场主体参与文化建设。二是完善社会精英与普罗大众共同参与的文化发展机制，特别是要积极推动社区文化活动的开展，推动文化深入基层、走向大众，形成文化发展的强大合力。三是创新社会多元化文化投入机制，积极鼓励社会企业、公益组织机构乃至对文化有兴趣的个人投入文化事业产业，形成全民办文化的全新格局。

九、以现代化国际化的制度规则推动社区治理创新。一是学习新加坡社区治理先进经验，进一步下放社区管理权限，科学减少管理环节，最大限度激发社区自治活力，推动社区治理创新。二是创新社会组织培育和发展机制，大力发展服务性社会组织，构建起政府、社会组织、居民共同参与的社区自治模式。三是创新国际化社会工作人才引进模式，以推进深港人才特区建设为契机，加快引进一批高素质的社会工作师和“科班”出身的专业社会工作人才，为提升社区治理国际化水平提供智力支持。

南京：推动“城市管理”向“城市治理”转变

一、创新了理念原则。《城市治理条例》规定了三个立法目的，将“为了推动公众参与城市治理”确立为首要目的，开宗明义，体现了宪法精神，具有远见卓识和重大意义。第4条规定了“依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害”六项基本原则，是对既有立法经验的总结和创新。其中，“柔性管理、最小损害”原则为全国首创，也是对行政法传统的比例原则的发展，颇具新意。

二、落实了公众参与。行政民主的推行需要平台和抓手。《城市治理条例》不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第2章规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第4章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。城市治理委员会作为市民依法参与城市治理的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织人员等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见就立法意愿而言，《城市治理条例》赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。

三、规范了传统难题。从历史上看，城市由于人员密集、利益多元、情况复杂，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。为此，《城市治理条例》列出要点、突出重点、锁定难点，在第3章梳理列举了8类重点事项，如建（构）筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等，对一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等，作了专项规定。这就加强了宏观上的统筹协调，为解决城市顽症提供了明确依据，便于部门协同配合，利于提高管理效率。

四、推进了柔性管理。在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。这有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

五、完善了责任机制。法治政府必须是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府、服务型政府的应有之义。《城市治理条例》第5章对此作了比较系统的规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

上述创新亮点可以概括为三个转变：一是由单纯管理转变为共同治理，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现由党委、政府包办一切向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的转变；二是由防范性管理转变为服务性管理，“在服务中实施管理，在管理中实现服务”；三是由单一的行政手段转变为综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段，由仅仅依靠刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的管理模式。这些创新亮点，体现了《城市治理条例》制定者的立法追求，是走出当下城管困局的示范性探索，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，具有鲜明的时代性、实践性和针对性。

青岛：将推进治理体系和治理能力现代化

落实到城市体制上

青岛推进城市治理体系和治理能力现代化，其具体表现就是实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越，就是实现党和政府从善政向善治的历史性转变；从发展型政府向服务型政府的历史性转变；从大政府向大社会的历史性转变；从传统管理型向现代治理型的历史性转变。善治作为一种现代化的治理模式，它的基本要素包括合法性、法治性、透明性、责任性、回应性等五大要素；基本元素包括参与、有效、稳定、廉洁、改正等五大元素。这五大要素和五大元素决定了政府治理城市的基本方向是，由“精简、统一、效能”的城市管理向“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”的治理方向转变，更加注重建立决策、执行、监督三者为一体的治理互补关系体系。青岛作为在国内外具有重大影响力的现代化国际城市，牢牢把握住现代城市治理的发展趋势和基本特点，正逐步实现“城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。

发展趋势和基本特点一：实现城市经济现代化与社会现代化同步发展

推进城市治理体系和治理能力现代化，由传统的管理变成现代的治理，最核心的是治理主体多元化；传统管理一般表现为从上至下行政式的，现代治理是各种公共和民营机构共同管理社会事务的过程。在社会主义市场经济体制下，自然人会逐步完成从“单位人”向“社会人”身份的转变，面对这一转变，极其需要多元化的社会治理体系，以法律、行政、道德等手段，对全体社会成员的行为进行规范；对社会公共事务进行组织、协调、服务、监督；对经济社会运行进行必须的有底线的科学调控。

在推进城市治理体系和治理能力现代化进程中，实现城市现代化发展必须坚持以经济建设为中心，以社会建设为重心，以城市民生事业现代化、社会事业现代化、社会体制现代化、社会管理现代化、社会组织现代化、社会文化现代化、社会生活现代化、社会结构现代化、社会平安现代化、城乡社区现代化等为基本标志，建成与城市现代化经济结构相适应的现代化社会结构。

发展趋势和基本特点二：以制度化、规范化、程序化为所显现的“三化”为主要抓手，推进城市治理体系和治理能力现代化

城市体制改革要遵循经济社会发展规律，结合国情、域情、市情，在充分调查研究的基础上，通过制度化模式，全面推进改革。城市治理体系和治理能力现代化必须坚定不移地坚持规范化的操作实践，任何的改革方案和具体的改革措施，都要进行有法律、法规、政纪、政规和党纪、党规依据的操作，使改革过程不留任何后遗症，使改革结果人民满意，使改革政绩惠及全体市民；实行科学的顶层设计和 “摸着石头过河”紧密结合的实践路线图，以从根本上杜绝一放就乱、一统就死现象的发生；要对需要探索的改革方案，在先进行试点、取得共识，积累和形成经验后，依据规范化原则，逐步实施。

发展趋势和基本特点三：现代城市治理体系的核心理念是以民为本，民生优先

现代化城市需要让生活更美好，让市民更幸福。为此推进城市治理体系和治理能力现代化，必须创新城市不同领域的治理模式，特别是要从传统的自上而下的行政管控模式的禁锢中解放出来，让全体市民发挥多方参与、共同治理的积极性、主动性、创造性，共享城市改革开放的发展成果。坚持以民为本的核心理念为指导，提高城市治理体系和治理能力，现阶段特别突出两个方面：

一是创新社区组织模式。实践证明，如城市已经建立的社区社会组织联合会这种新的社会组织服务形式，有利于促进政府职能转变，创新基层社会管理方式；有利于深化为民服务体系，提高服务的效率和效益；有利于拓宽社区居民参与渠道，提高和谐社区的自我建设能力；有利于加强社会组织的党组织建设，完善社区党建工作体系。

二是有效发挥社团群体及中介组织作用。提高城市治理体系和治理能力水平，客观需要社会组织内部形成的一定公共权力，必须受制于国家法律，在法律允许范围内，通过履行对社会的公共责任，规范成员及相联系市民的社会活动。在民生优先原则指导下，市民对法律制度的关心度、对法律的主观评价，以及参与和利用制度的意向，在一定程度上体现了法律实施的社会效果以及法律的社会形象。

发展趋势和基本特点四：强化服务型政府建设，完善城市公共服务体系

在城市治理体系和治理能力的变革中，政府要真正做到不缺位、不越位、不错位，当好“掌舵者”。政府要实现的主要目标包括：

一是以完善城市公共服务体系为最优越的政绩，实现城市和谐与稳定发展的目标。城市要通过完善城市公共服务体系，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”；让城市成为市民全面与自由发展的空间。

二是要成为行政审批最少、行政效能最高的城市。城市要第一时间衔接好中央下放的审批事项，从体制上杜绝上级下放权力会在本区域发生 “肠梗阻”的问题，实现本区域行政权力切实减到位、放到位、管到位，完全在一站式服务模式中运行审批事项。政府在减少事前审批事项的同时，要把重心转向制定规则和加强事中事后监管上来，把具体管理方式由重审批、轻监管转为宽准入、严监管，只有这样才能从根本上消除“取消——扩张——取消——再扩张——再取消”的怪圈，全面实现行政审批程序化、法治化、公开化，形成行政审批流程公开透明、运行规则优化完善、政府与市场边界清晰的施政格局。

三是要从执政为民的高度，实现城市筑牢科学治理安全运行防线的目标。现代城市是人类生存与发展最为集中的空间，世间最可宝贵的是人的生命，城市经济社会发展的根本目的是让全体市民共享改革开放的成果，任何经济社会行为都必须毫不动摇地长期坚持以人为本、生命至上的科学发展观。城市经济社会安全运行是实现“五位一体”总布局的第一实践目标，是对城市治理水平最基本的考核指标。城市所有的发展规划和实施方案都要明确规定，城市经济社会发展关联的每一个环节、每一个细节，都要筑牢安全运行的防线，特别是要坚决杜绝包括埋设管线等事项的地下空间开发与利用随意性问题发生；生产总过程要不断创新安全管理模式，绝对不能触碰任何可能危害安全生产的红线；要以生命至上的观念，提升政府监管执法水平，坚决落实企业主体责任，千方百计遏制重特大事故发生。

发展趋势和基本特点五：充分发挥社会与市场组织的作用。政府要通过简政放权，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来

城市在全面深化改革中提高治理体系和治理能力现代化水平，必须坚定不移地让市场在城市资源配置中起决定性作用，政府要逐步完全退出经营领域，放权社会，激活民间活力，把市场能办好的事，坚决放给市场去做；把社会能做好的事，坚决交给社会去办，政府就是要管好经济社会运行的“红绿灯”，以实现党和国家提出的把“错装在政府身上的手”换成“市场和社会的手”的改革方向。

政府要通过政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹，从全面积极有为、不断扩张权力及资源控制范围转变为主动收缩权力及资源控制范围的治理模式；要从规定企业“只能做什么”的正面清单管理转变为只管企业“不能做什么”的负面清单管理。负面清单管理是从根本上厘定政府与市场边界的制度性改革，是政府调控经济方式的重大改革，它为充分发挥市场组织作用提供了更为广阔的空间，真正体现了市场在资源配置中起决定性作用。

发展趋势和基本特点六：现代化城市要建设一流水平的法治城市

建设一流水平的法治城市是体现治理体系和治理能力现代化的唯一战略选择模式，要通过法治城市的制度建设，建成一流水平的政府机构，实施一流水平的行动纲领和措施。建设常态化的法治城市，是城市治理体系和治理能力现代化的鲜明特质和核心竞争力。城市要建立公开透明的市场规则，要完善商事登记制度改革，强化社会信用法治体系建设，提高准入便利化水平，营造法治化的营商环境。

发展趋势和基本特点七：现代化城市要长期实施人才兴市战略，强化特色智库建设

青岛要率先实现“城市管理”向“城市治理”的跨越，需要实施人才兴市战略以集聚人才，重在充分发挥人才作用，不断提高集聚各类人才的水平。青岛在集聚各类人才过程中，特别要重视集聚一大批驾驭法治城市发展的一流水平领导人才和专门人才，使之能够顺应改革开放发展客观规律，始终稳定驾驭城市这艘航船，沿着中国特色社会主义正确方向，驶向辉煌的彼岸。

香港环境治理的新探索

香港中文大学资源与地理学系教授 林健枝

（《澎湃新闻网》，2014年7月17日）

【更多免费素材，微信 lbgzkf1】

香港如何治理环境？环境评价的一套流程如何，有哪些部门参与，怎么执行？目前面临何种挑战？林健枝是香港中文大学资源与地理学系教授，曾多年担任香港特区政府环境咨询委员会主席。2014年7月20日，香港中文大学资源与地理学系教授林健枝，曾多年担任香港特区政府环境咨询委员会主席。在环境政策、环境评价和环境噪声方面，有长年的研究与实践经验。在复旦大学管理学国际论坛上，分享了香港环境治理的挑战与经验。其中有不少值得中国城市借鉴之处。

一、香港城市发展的环境压力

香港地方小、人多、基建多。发展压力非常大，是压力锅的发展模式。人的密度高，基建密度也非常高。车的密度也很高，香港每公里车数是271，美国只有30多。香港的重型车占30%，新加坡是17%，美国只有4%。

老实说，在香港，最怕是当官，当官最怕就是当环境的官。在香港，要在一个地方造焚烧炉也好，搞填埋区也好，都很不容易。想想看，地方这么小，这些设施还能放在什么地方？有人说，填埋区可以用海运，这样就不用垃圾车。对此，有一家顾问公司做了研究，看什么地方不可以用。结果，不可以影响海运交通，养鱼的地方不可以用，海岸公园不可以用，沙滩不可以用。很多地方都不可以用，还有什么地方余下来？可以看到，我们面临很大压力。

人口增多，要发展，就会面临绿地不足的问题。香港的郊野公园占香港总面积的40%，这些是不可以用来发展经济的。它有很多好处。人们要从城区去最近的郊野公园，只需要半个小时。花半个小时，就可以从人多拥挤的地方到另一个世界，这是很多人非常珍惜的。郊野公园是一个公有空间，贫也好，富也好，都可以去，不收费，什么人都可以用。对某些人，尤其是普通人来说，这是非常重要的机缘。所以，如果我们把郊野跟城区连成一起，就可以发挥很大的作用。也因此，郊野公园如果有什么事发生，公众会有非常强烈的反应，因为他们觉得这是他们的公共空间，不应变成私人拥有的地方。

香港现在没什么工业了，制造业90年代都转到了深圳。香港跟珠三角地区，无论经济还是环境，整个区域差不多一体化。现在公众对环境素质的要求越来越高。如大气污染，当然，部分污染来自路边，如汽车尾气排放导致高PM10和二氧化氮；还有区域的污染，就是整个区域范围内的，导致能见度降低。不是说要埋怨我们的邻居，其实现在珠三角投资的60%、70%都是从香港跑过去的。从香港气象站的图（这里说香港的能见度，不包括雨，不包括雾，那就是污染，在香港的政府部门里，如果不搞环境不可以说环境，说了要掉官的），可以看到在80年代有一个转折点，这表明整个珠三角发展以后，香港能见度减少的趋势。

现在虽说一国两制，从环境来说，香港没有“两制”，就是“一制”。看看珠江口的地方，无论中山、东莞、广州、深圳，所有的大气都是珠三角混合在一起，然后再分散。

二、从管控迈向治理

香港的环境治理，是什么样的道路呢？从环境管控开始，采取法律法规等手段，然后是环境影响评价，然后是软性激励手段，还有就是治理的制度体制建设。法律监管到处都有，大气的、水的、噪声的、环评的，在香港都有。改善大气污染、治理汽车尾气也要靠法律，我觉得最重要的就是环评法律。改善香港大气的措施有好几十条，其中包括一些用经济手段的激励措施。在今年特首的报告里说了，要拿出100多个亿，鼓励一些老的社区换成新的社区，鼓励用电动车。

治理体制建设是非常重要的，包括公众参与、信息公开、独立第三方的制衡，以及建立问责与监察的制度。公众参与，就是让公众有多种途径可以参与，香港在公众参与方面的途径，包括环境咨询委员会、公开的环境影响评价程序，以及政策的公众咨询。我在大学工作33年，有15年去参与环境咨询委员会的工作。

公众监察也非常重要。这里有申诉专员公署/审计署，还有一个制度叫做司法复检。公众如果对行政不满，可以到法院去寻求司法复检。环保署的指令，也可以寻求行政复检，。这里就是一个制衡：行政部门做的东西，一方面要有作为，一方面不得失当。

讲讲环境咨询委员会。最高行政长官制定香港环境政策，其下有三个司长（律政司司长、政务司司长、财政司司长），政务司其下还有13个局，环境是其中一个局。市民可以通过补选等方式，成为立法会议员。同时行政长官委任了一个环境咨询委员会，职权范围是监察本港环境状况，就污染问题、环境保护、持续发展及生态问题，向环境局提出建议，需要审视所有的法律、政策、环评报告。不过，最后的决定权还是在局长那里。

环境咨询委员会委员的任命，有一个法律过程。任期是每年一任，人们通常做6年就和委员会再见。其实这样是好的。这个是义工，没薪水，做得太久，跟处长、局长太熟悉，会有千丝万缕的瓜葛。

环境咨询委员会，既不是官方单位，又不是民间NGO，究竟是什么？为什么把政府要决定的事给这个会讨论？其实，这个设置是很聪明的。所有环境团体，还有搞工业的、做生意的、专业人士，都在里面。把他们引进来关紧门，给出一些游戏规则，让他们在里面讨论。不然他们就会到街头去。

在环评过程里，咨询委员会起到非常重要的作用。环评报告作出来之后，他们会先看是否满足最基本的要求，符合的话就公示，委员会用2个月的时间参考，最后给局长意见，如果同意的话，环境许可证就可以发出来了。

如果我们不同意的时候，局长同意，怎么办呢？这时，我们开完会以后，就会和别人说，我们的意见是什么，依据是什么。这就会给他很大压力，局长要解释为什么我们不同意，而他是同意的。

跟香港环评有关的东西，都在香港特区政府环保署网站公开。所有全份环评报告、委员会会议记录、环保署署长的决定及依据都放在里面，监测数据也都可以在网上看到。这就是所有信息公开透明。举例说，有一份2030年香港发展战略环评报告，在网上可以看到整份。

公众参与是最重要的一环。举一个例子，2001年时国际有一个期刊，选了全球十大环境新闻，其一是九广铁路的落马州铁路支线项目被香港环保署拒绝了，这是当年一个大的新闻。线路经过一块非常重要的湿地。要建铁路的九铁说，这不怕，用高架的方法，下面就是永久的湿地。一开始，政府行政会原则上同意那个方案，报告做完拿出来公示，态度保留，环保署署长想了一个月，最后一天说不批准。后来，九铁上诉，开展了四个月的一场官司。这个上诉过程中有很多意见，有一些法律观点，也有的说不能过度参与。如果大家有兴趣可以到香港政府网站把好几十页的书下载下来。九铁说，你们有那么多意见没关系，要什么我都给，要生态补偿20公顷，我现在给28公顷，没问题。但是，这个报告如果不改就不能批准，可改了以后，就成了一份新的报告。上诉委员会没法决定新的报告是好还是不好，只能批当时的决定是对还是错。上诉委员会说，我们不可以替公众看环评报告，不能绕过公众参与的过程。最后那个铁路还是建了，但用的是隧道的办法。

独立第三方的制衡在香港制度里也非常重要。独立第三方，是指污染管制上诉委员会，主要是一些退休的法官跟一些专业人士组成。上诉人无须聘律师，就可以很快得到一个结果。其作用就是，在政府跟企业中间，快速解决问题，以公正的第三方，实现良好的治理，减少利益冲突，促进社会和谐。

如果有公众投诉企业，环保署调查要有一个个案处理的时间。环保署认为企业犯了什么事，可以给企业一个消减污染通知令。如果企业同意这一通知令，对其配合，就没事了；如果企业不同意，可以上诉。上诉委员会决定这一上诉是否有理由，它可以确认通知令有效，或取消通知令，抑或更改消减通知令的内容。如果任何一方再不服，还可提请司法审查。由此，独立第三方会减少一些企业跟政府部门的摩擦。

关心香港的朋友都听过，环保署已批准同意港珠澳大桥的环评，有一个老婆婆寻求司法复检。一审时法院判老婆婆胜诉，环保署不服再上诉，到二审时，上诉成功。政府说拖了半年时间，工程延误，工程费多了65个亿。很多人骂那个老婆婆，花了政府那么多钱。我想问，钱花了，学费交了，我们学到的是什么？整份报告，你说的每一句话，到法院解释，能否站得住脚？

再看问责监察。在香港特区有几个部门，其中一个就是审计署，审计署为政府部门进行独立审计，提供他们服务表现及可问责性。举个例子，2012年1月时审计署出了一个报告，狠狠的打了环保署一下，说大气素质管理做的不好。整份报告都可以下载。其中就说看这个服务的表现，做得好还是做得坏。这个部门也可以受理公众投诉。

这方面比较公开透明。环保署很多报告都放在网上，比如大气、水，都能看得清楚。还有廉政公署，这在香港非常重要。我当咨询委员会主席时，虽然不是公务员，没拿薪水，但我还是公职人员，受廉政公署的条令约束。

三、转变治理环境带来的挑战和探索【更多免费素材 ，微信lbgzkf1】

我们在一个非常复杂而且不断改变的治理环境之中。回顾香港环境治理发展之路，80年代时主要是知情权、表达权，90年代是参与权、监督权、行政绩效，解决申诉和审计的问题。2000年起，是利益共享，讨论邻避问题，为大家带来好处的东西，不应让一方承担成本，这需要有一些补偿。

现在越来越多纷争，很多争论的地方是在价值观、意识形态、社会正义。

在香港要建高铁时，一些人反对环评，我觉得这是一个借口。我当咨询会主席的时候，他们说环评做得不好，但背后是其他问题，包括为什么要拿六百多个亿建铁路，不放在住房、医疗，为何这样发展？

这其实不是环境问题。我看在其它地方也是一样，环境运动慢慢跟社会其他运动混在一起。环境本来有明确目标，是一项较为技术的事情，但现在这样，也是社会正义问题。人们试图解决环境问题所使用的方法手段也变得比较有对抗性。矛盾不断增加，其中有很多原因。

首先是被冰山一角的视角所激化。环评是最上面的一块，很多人以为环评就能解决环境问题，其实不是。还有一个窄窗理论说，环评提供了一个公众参与的窗口，这是唯一的窗口，所以公众不管其诉求是否跟环境有关，都要先挤进去。这就是我们面对的一个问题。环境运动其实就是慢慢改变，我们治理的方法和框架也应改变。回到正义的问题，实现所有人享有优良环境的权利，就变得更难。解决这个问题，不是靠科学的讨论，不是靠技术的方法。

依照环境利益相关性和影响能力，社会群体可分为四种。影响力大、利益小的，是小区邻里；影响力大利益也大的，是审批部门；专家是影响力大利益小；公众影响力小利益也小。从权力结构来说，公众觉得自己没什么影响力，没什么利益，都想尽方法参与运动。所以我们可以看到，这几年有很多不同表达方法。还有一点是，在香港，公众对政府越来越不信任，尤其对一些新的技术。我们做过一个研究，如果要建一个焚烧炉、填埋区，公众信谁？他们最信任的是NGO，对立法会的信任已减了一半。

信任怎么形成？一类是基于关系，其他是经过考量。公共事务的信任来自第二种，但现在在公众眼中，一些专家收人钱财替人消灾。在这个情况下，政府经常进退两难。如果有激烈行动时，它就退一步，再有更激烈的行动，再退一步。这就造成非常大的困难。在公众参与方面，70年代港英政府用行政吸纳精英，把精英吸纳到政府部门，1985年后有咨询委员会，1997年后又有比较开放的咨询委员会。现在我们遇到很多困难，要想是不是有一些共生公治的方法。

现在可以说，香港是在十字路口。如果做得好，就有良性循环，这要基于比较精密的设计，有了信心，政府部门会更开放，这个怎么做？协商是不是一种方法？香港其实经历了很多事。填海的时候，有很多纷争，保护海港的人，和政府部门产生争论，最后2005年政府成立一个共建维港委员会。“共建”是共同的，不单是咨询，而是共同找一些方法解决问题。去年开始，有了生物多样性行动计划，我现在当这个会的主席，老实说很不容易，要发展的、要保护的，很多部门都在里面。它要求开放、包容、参与，这个会的议程设置，不是在所有委员那里，虽然政府委任了很多成员，但这是公开的，所有公众要参与的都可以参与。是不是可行，我不晓得。这是一个实验，希望它可以成功。如果不成功，政府可能会认为，这种包容开放的方式不行。无论如何，我们要把这个事情做好。

香港的环境治理是，从管控迈向治理。社会环境不断改变，现有体制不能解决所有矛盾。我们还在不断探索新的治理路线。

广东东莞：特大镇治理的新思路

（《城市中国网》，2015年9月30日）

导读：国家新型城镇化综合试点明确提出：加快探索行政成本降低的新型设市模式。《广东市东莞市国家新型城镇化综合试点方案》中提出把虎门镇和长安镇作为撤镇设市设区试点，以控制行政机构和人员编制尽量不增加为前提，通过改革管理体制、优化机构设置、创新服务方式、强化资源整合，探索建立“大部门体制、县级权限、城市职能”的新型行政管理体制，着力解决“小马拉大车”问题。为深入了解两镇推进撤镇设市设区的基础、进展、经验和困难，国家发改委城市和小城镇发展中心调研组对东莞市虎门镇和长安镇进行了调研，现将有关情况报告如下。

一、虎门镇和长安镇的基本情况

一是常住人口总量已达到中等城市规模。虎门镇2014年常住人口63.9万人，其中户籍人口13.1万人，外来人口50.8万人。长安镇2014年常住人口66.2万人，其中户籍人口4.77万人，外来人口61.4万人。

二是经济实力已到达城市标准。2014年虎门镇GDP总量416亿元，财政收入73亿元、镇本级财政收入23亿元。2014年长安镇GDP总量336亿元，税收收入64.1亿元，镇本级财政收入18.6亿元。将2013年虎门镇和长安镇的GDP与同年广东省63个县级单元（县和县级市）的GDP进行比较，虎门镇排第6位，长安镇排第11位。

三是完全融入珠三角城市群的城市形态和功能。虎门镇集高速铁路、城际轨道、城市轨道、高速公路与粤港航线于一体，建成或正在修建有包括京港高铁、穗莞深城轨、东莞轻轨R2线、深茂铁路、中虎龙城轨在内的5条轨道交通、以及广深高速、广深沿海高速、莞佛高速、潮莞高速、深茂铁路高速在内的5条高速公路，可快速与珠三角地区的港口、机场对接。城市建成区面积78平方公里，建成区绿化率31.4%，建有31公园及休闲健身广场。

四是拥有强大的产业支撑和就业保障体系。2013年，虎门镇工业企业数10112个，其中规模以上工业企业数量317个，工业总产值640亿元，工业企业从业人员数38万人；长安镇工业企业数共2296个，其中规模以上工业企业数量260个，工业总产值990亿元，工业企业从业人员数42万人。

五是具备完善的城市公共服务体系。2014年虎门镇垃圾集中无害处理率达到100%，污水处理率94% 、公交线路多达35条，中小学36所，医疗机构180所。虎门镇设有图书馆和文化站30个，体育场馆12个；长安镇设有图书馆和文化站15个，剧场和影剧院3个，体育场馆8个。

六是逐步实现高效的行政管理和精细化的社会管理服务。在社区自治、培育社会组织、购买公共服务等方面进行了较多成功的探索，管理体制已实现从乡村型向城市型的转变。长安镇目前有13个社区，成立锦厦、上沙和长盛等多个社区综合服务中心，2015年上半年共向社会组织购买了17名岗位社工，分别在司法、妇联、民政等部门工作，支出经费约为160万元。虎门镇在市政、环卫、绿化等城市管理工作方面采用了政府购买的方式。2014年虎门镇市政水务局的服务购买支出约为1.13亿元。并于2015年初成立了全市首个镇级社工协会，以促进社会工作专业服务有序发展。

二、主要做法

政府提供基本公共服务，社区自治实现自我服务，社会组织提供增值服务。政府、社区、社会组织构成“三驾马车”，共同拉动特大镇的“大车”。【更多免 费素材，微信lbgzkf1】

（一）政府创新公服供给：由“花钱养人”向“花钱办事”转变

1、探索实施以政府购买服务的方式提供公共服务

由政府向社会购买服务，把拨款的依据改到“事”上，根据所做的事（项目）来进行拨款，促使政府由“财政养人”向“养事不养人”的转变，降低了公共服务的成本。目前，两镇的市政、环卫、绿化等城市管理工作，已基本上采用市场化服务购买形式，包括环卫市政设施日常维护、清扫保洁、垃圾运输等15个市场化项目。政府在市政公共事业中的角色逐步从服务提供者转变为市场监管者。

2、采取“体制内不足，体制外来补”的办法

协管人员和自聘人员已成为政府公务人员的重要补充。虎门镇协管人员达到3636人，自聘人员达到2413人。

3、鼓励社会资本进入公共服务领域

虎门镇180家医疗机构中有144家属于民办，36所中小学校中有14所属于民办，其中包括虎门外语学校等在素质教育、升学率等方面领先全省的民办学校。社会资本进入教育、医疗等领域，补充了公共资源的不足。

（二）社区自治实现自我管理、自我服务

1、自筹资金运营社区服务中心，实现“以商业养公益”【更多 免费素材，微信lbgzkf1】

以长安镇沙头社区为例，总常住人口7.5万人，其中户籍人口6500人，社区前身是村集体。近年来成立了社区服务中心、图书馆和影剧院等服务设施，其具备两个特色，一是设施服务的对象不仅仅是本地户籍人口，还包括将近7万人的外来人口；二是服务设施的运作全部依靠集体资产收入和商业运作。例如，社区服务中心的管理运营成本每年约1亿元左右，全部由集体资产收益贴补。影剧院一年的管理费用100多万元，一方面来自演出租赁收益，另一方面来自影剧院底商租金收益，真正实现了“以商业养公益”。调研中社区负责人表示，只有做好了外来人口的公共服务，社区才有活力，有长远发展。

（三）社会组织提供增值服务

1、业委会等非盈利组织成为社区营造和管理的重要载体

长安镇信义社区属典型的城市现代居住小区，现居住4500多人。为更好地营造社区环境，一些文化素质较高且热心公益的业主自发组织形成“业委会”，一方面监督物业公司的服务，另一方面为社区内居民提供普法驿站、宠物乐园、文化空间等丰富多彩的社区活动，组织成立乒乓球协会、书画社等社区组织，提升社区成员的幸福感和归属感。除两名专职社工由镇政府聘用外，其余13名业委会成员全部为小区居民义务担任。业委会的运作经费，通过外墙广告、区内商业活动等方式自筹解决，基本实现了自我管理，自我服务功能。

2、志愿团队维系榕树下的文化空间

榕树自古以来是珠三角地区人群自然集聚和交流的公共空间。为将地域文化特色与现代公共文化服务结合起来，长安镇在地段好、群众较多聚集的地方筹建榕树下的文化空间，为市民提供图书借阅、文艺活动、亲子活动等公益文化活动。文化空间的管理倡导长安市民自管自办的原则，所有文化服务都是由长安的文化志愿者来进行。

三、取得成效

（一）高效率的行政管理：小城镇实现了大服务

一是行政编制人员数量远少于中西部地区同规模县市。以长安镇为例，常住人口66万人，行政编制人员仅161人。与中部地区湖北省南漳县相比，南漳县人口与长安相当，行政编制人员1877人。与西部地区的云南元江县相比，元江县人口是长安的三分之一，行政编制人员1062人。

二是提高了行政效能。以税收为例，虎门镇征税对象共6万个，地税两级税收总额达到60多亿元（不包括电厂），然而虎门镇税务人员编制仅为39人。为解决巨大的人员缺口，虎门镇聘用100多位税务协管人员专门负责50万元以下的征税对象的收税工作。通过积极发挥协管人员作用，并配合以网上电子系统报税等方式，虎门镇纳税达到了较高水平。

（二）均等化的公共服务：“新莞人”享受到了“同城同待遇”

教育、医疗等基本公共服务领域，已基本实现了本地人口和外来人口的服务均等化。虎门镇外来人口占总常住人口的79.4%，长安镇外来人口占总常住人口的92.8%，他们被称亲切地称为“新莞人”。虎门新增“新莞人”随迁子女3500人，有一半入读公办学校。公办学校学位不足的情况下，通过政府向民办学校购买学位的方式为其余适龄入学儿童提供就学机会。目前，非东莞户籍的学生占总学生数量的55%，除校服之外的所有支出由各级政府来提供。

（三）软实力提升城市品位：社区营造和公共文化平台打造

一是居民的社区归属感增强。以信义社区为例，不论是小区内居住的30%的本地人口，还是70%的外来人口，都积极地志愿成为义工组织社区活动。社区成员之间交流机会较多，居民对社区的感情和认同度较高。现在的信义社区已成为一个美丽、安居的社区，很多人被吸引来此定居。

二是提升了城市文化品质和内涵。长安镇以政企合作、志愿者服务等多种形式，打造长安数字化公共文化服务的新型平台，在全镇地段好、位置佳、群众较多聚集的地方选点布局，实施榕树下文化空间工程建设，为市民提供基本文化服务，开展各类文化活动。