XX第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作思考

XX第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作思考

绘就土地延包“工笔画”谱写乡村振兴“前奏曲”

为深入贯彻落实国家关于保持农村土地承包关系稳定并长久不变的重大决策，扎实稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长三十年（以下简称“二轮延包”）工作，作为国家级试点县，肩负着为全省探索路径、积累经验的重要使命。通过全面梳理试点工作的背景、做法、成效与问题，深入总结其创新实践与宝贵经验，为兄弟县市提供可资借鉴的“华阴方案”，为深化农村改革、推进乡村全面振兴奠定坚实的制度基础。

一、背景与概况

全市地处陕西关中平原东部，位于秦、晋、豫三省结合地带，南依秦岭，北临黄河、渭河，总面积676平方公里。辖4镇2街道，114个行政村、16个社区，拥有耕地面积27.02万亩，农业人口约13.09万。作为国家5A级风景名胜区西岳华山所在地，华阴市兼具重要的生态功能与农业发展潜力。2024年，华阴市被确定为国家级二轮延包试点县，这既是对其既往农村改革工作的肯定，也是一项严峻的挑战。试点工作覆盖全市6个镇（街道）、96个村集体经济组织、625个村民小组，涉及农户数万户，呈现出体量大、历史遗留问题多、情况复杂等特点。面对艰巨任务，坚持以处理好农民与土地关系为主线，以“稳”为前提，以“延”为核心，以“活”为目标，按照“熟悉政策、深度摸排、探索路径、稳步推进”的总体思路，明确目标任务，夯实工作责任，细化实化措施，确保试点工作蹄疾步稳、高效落实，为全省探索可复制、可推广的延包经验。

二、主要做法与实践路径

（一）坚持问题导向，精准破解核心矛盾

1.着力化解“人地矛盾”结构压力。深入解读“增人不增地、减人不减地”政策内涵，强化“以户为单位”承包关系长期稳定的认知。针对户内人口变动导致的人均承包地差异，一方面加强政策宣传，引导农户理解户内权益继承与内部调节机制，消除“有人无地、有地无人”的误解；另一方面，积极引导和规范土地承包经营权流转，通过市场机制优化土地资源配置，缓解户内人地不均压力。

2.全力攻坚“遗留问题”沉疴积弊。针对历史形成的土地边界不清、权属争议等“硬骨头”，组建了由市农业农村局牵头，司法、自然资源等部门业务骨干参与的专项工作组，下沉至镇村一线。工作组通过调阅历史档案、组织实地勘界、广泛召开座谈会征询民意等多种方式，对遗留问题进行全域梳理、全面起底。在工作中，始终坚持依法依规与充分尊重村民自治、村规民约相结合，实行“一事一议”“一案一策”的精准化解决方案，成功化解了一批长期困扰基层稳定和发展的历史遗留问题，为顺利推进延包工作扫清了障碍。

3.审慎应对“政策衔接”复杂难题。二轮延包工作涉及《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等多部法律法规，并与即将实施的《农村集体经济组织法》存在紧密衔接关系。面对政策的复杂性，通过组织集中学习、开展典型案例剖析、邀请高校及科研院所专家咨询论证等方式，深化对政策法规体系的研究，明确具体的执行标准和操作细则。同时，健全市、镇、村三级政策咨询和答疑机制，确保政策在基层得到准确理解和规范执行，有效防范因政策误读、执行偏差而引发新的社会矛盾。

（二）聚焦特殊群体，保障妇女土地权益

1.深入走访调研，精准掌握妇情动态。试点工作启动初期，该市延包工作领导小组随即组织力量开展了针对妇女土地权益保障的专项走访调研，全面摸排各镇、村涉及妇女人口及其承包地的历史与现状变化。特别关注跨乡镇、跨村组的离婚妇女、外嫁女等特殊群体容易出现的“两头空”和“两头占”等问题，进行多轮次、滚动式的调研，并将收集到的意见建议系统整理，及时反馈至农业农村局等决策部门，为完善政策提供了第一手资料。

2.纳入组织体系，全程参与监督把关。为确保妇女权益在制度源头和工作流程中得到切实保障，华阴市创新性地将县、镇两级妇联组织纳入市、镇两级二轮延包试点工作领导小组，并将村组妇女干部吸纳进村级工作小组。妇联组织从而得以全程参与从前期调查核实、方案制定，到中期的测量勘界、信息审核公示，乃至后期的纠纷调处等各个环节，对涉及妇女土地权益的事项进行严格的监督与审核，确保了妇女的合法权益在延包全过程不被忽视、不受侵害。

3.强化政策宣导，提升女性维权意识。工作中发现，受传统观念和历史因素影响，农村部分女性的土地权益自我保护意识相对淡薄。为此，市、镇、村三级妇联组织联动，开展了形式多样、内容精准的政策宣传宣讲活动。紧密结合“四会四讲”（即利用村组干部会、党员大会、村民代表会议、村民大会，向群众讲明白延包意义、讲明白延包政策、讲明白相关问题、讲明白工作方法）工作机制，将《农村土地承包法》《妇女权益保障法》中关于保障妇女土地权益的规定，以及“两头空”“两头占”问题的具体解决路径融入日常宣传内容，显著提升了农村妇女对政策的知晓度和主动依法维权的意识与能力。

4.畅通维权渠道，高效化解典型纠纷。坚持问题导向，畅通“12345”政务服务便民热线中妇女维权通道，并依托镇村妇女维权工作站、法律援助中心妇联工作站等基层阵地，充分发挥基层妇联执委来自群众、贴近群众的优势，定期排查梳理妇女土地权益纠纷。例如：华阴市华山镇西王堡村小六组农户王新年之家，在二轮承包时户内共四人（夫妻及两个儿子）。延包过程中，妻子王桂花要求作为承包方代表。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”之规定，经镇、村妇联组织介入，多方沟通协调，核实确认王桂花作为其丈夫家庭土地共有人的身份和权益。最终，按照正常延包流程，经村延包工作小组审核同意、乡镇政府审批，成功将该户的承包方代表（户主）由王新年变更至王桂花。此案例不仅依法保障了妇女的合法权益，也为处理同类问题提供了鲜活范本，取得了良好的社会效果。

（三）创新工作机制，筑牢组织保障体系

1.构建“四级联动”责任体系。成立由市委书记、市长担任双组长的市级二轮延包试点工作领导小组，构建起“市级统筹领导、镇街主责推进、村级具体落实、组级协同配合”的严密责任链条。通过层层签订责任书，将任务分解到岗、责任压实到人，确保了各项工作指令畅通、执行有力、无缝对接。

2.完善立体化政策宣传培训。综合利用电视、广播、AAA公众号、村务公开栏、宣传手册、入户宣讲等线上线下多种渠道，全方位、多角度宣传延包政策的重大意义、核心内容和关键程序。针对不同对象，分层分类对镇街领导干部、村组业务骨干、村民代表等进行系统性的专题培训，重点强化政策解读能力、实务操作能力和疑难问题处理能力，着力打造了一支懂政策、精业务、善服务的基层工作队伍。

3.健全多元化矛盾调处机制。构建由市农业农村局、司法局、自然资源局牵头，镇（街道）、村、组协同参与的四级联动矛盾纠纷调处体系。严格落实镇村干部“双包联”责任制，紧紧围绕“人、户、地、合同、经营权证”五大核心要素，坚持“预防为主、调解优先”原则，通过常态化排查与定期走访，精准捕捉苗头性、倾向性问题。对排查出的89起矛盾纠纷全部建立“三单一表”（问题清单、责任清单、措施清单和进度表）台账，实行销号管理、闭环处置。创新运用“法理情”三位一体调解工作法（以法律宣讲明确底线、以政策解读理清思路、以情感疏导化解心结），成功化解历史积案87起，化解率高达97.75%，有效维护了农村社会的和谐稳定。

4.强化全过程监督考核激励。将二轮延包试点工作纳入市级领导包联重点任务清单，并作为全市深化改革、乡村振兴战略实绩考核的核心指标。市委、市政府督查室不定期组织开展专项督查，对工作进度、政策执行、矛盾化解和群众满意度等进行全过程跟踪问效。对工作中推进不力、进展缓慢、问题突出的单位和个人，进行严肃通报并限期整改，确保了试点工作的高质量、高效率推进。

（四）细化解决方案，稳妥推进延包实践

在“大稳定、小调整”的总体原则和“延字当先，稳字作基”的工作思路指导下，华阴市对试点中出现的各类具体问题，进行了细致分类并制定了针对性的解决方案。

1.关于“有人无地、有地无人”的认知误区。明确强调土地承包的基本单位是“户”，而非个人。户内人口的增减是长期动态平衡的过程，承包地由农户家庭整体占有和使用。通过强化政策宣传，引导群众正确理解“增人不增地、减人不减地”政策的长期稳定性，并辅以规范的土地流转机制，疏导因户内人口变化产生的人地矛盾。

2.关于确权确股不确地的适用范围。严格遵循国家政策，坚持以确权到户到地为主要方式，从严控制和严格规范确权确股不确地的实施范围。对于极少数确需实行确股方式的，严格限定在省级政策明确规定的几种特殊情形内，并履行严格的民主程序和报批手续，坚决不搞“一刀切”，充分尊重农民意愿。

3.关于特殊群体权益保障。针对整户消亡的，依法收回承包地。针对人地矛盾突出户，通过机动地、新增地、流转、产业就业等多渠道解决。针对外嫁女，保障其成员资格与承包权益，遵循“不能两头空、两头占”原则。针对公务员（聘任制除外），明确其丧失成员资格，一般不参与延包。针对孤儿，未成年期间由村集体代管承包地并进行延包，成年后恢复权益。

（五）着眼长远发展，夯实延包长效基础

1.依法依规完善承包手续与管理。在全面摸底、精准核实、张榜公示的基础上，严格依据相关法律法规，严谨审核每一户承包方的资格和每一块承包地的信息。规范承包合同的签订、变更、续签、终止等全流程管理，确保新的承包关系合法、稳定、透明、长久。试点期间，全市96个村集体经济组织已全部完成电子签章申请，高效处理了包括户主变更、证书补办、成员变更、分户、合户、整户消亡、征地调整等在内的各类复杂情形万余户次。2.提升土地承包管理数字化智能化水平。加大财政和技术投入，引入专业第三方技术力量，全面开展延包合同的网签、历史数据的校核更新、承包地块空间信息的精准测绘与上图入库工作。致力于建立健全一个覆盖全市、动态更新、互联互通的农村土地承包管理信息数据库和应用平台，实现承包合同、权属登记、流转信息、纠纷调解等数据的“一库管理”、实时查询与深度分析，极大提升了管理效率和科学决策水平。3.探索放活土地经营权有效路径。在落实延包、稳定农户承包权的基础上，积极引导和规范土地经营权的有序流转。建立和完善了县、乡两级土地流转服务平台，为流转双方提供信息发布、政策咨询、合同鉴证、备案登记、纠纷调处等“一站式”服务。加强流转过程的监管，推广使用标准合同文本，保障各方合法权益。同时，研究出台扶持政策，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体参与土地流转，发展多种形式的适度规模经营，有效激活土地要素潜能，促进农业增效和农民增收。

三、取得成效

（一）农村基本经营制度得以巩固。成功化解了大量历史遗留和新发的土地矛盾纠纷，二轮延包合同网签率达到98.2%，延包协议签订率与群众满意度均保持在极高水位，确保了农村土地承包关系的长期稳定，为农业农村现代化发展奠定了坚实的产权基础和组织基础。

（二）历史遗留问题得到有效清理。系统性地解决了一批长期困扰基层治理、影响农村社会稳定的土地边界、权属等历史遗留问题，消除了潜在的信访隐患和矛盾纠纷源，促进了乡村社会的和谐稳定。

（三）妇女等特殊群体权益获坚实保障。通过机制创新、全程参与和典型引路，妇女、外嫁女、孤儿等特殊群体的土地承包权益得到了前所未有的重视和切实有效的维护，提升了政策的公平性和包容性，相关典型案例发挥了良好的示范效应和社会引导作用。

（四）农村土地管理基础实现质的飞跃。土地承包管理实现了从传统纸质档案、手工管理向数字化、信息化、精准化的现代治理方式转变。合同网签、电子签章、数据库动态管理等手段的全面应用，标志着农村土地管理水平迈上了新台阶。

（五）乡村产业发展活力得到有效激发。土地流转服务体系的初步建立和完善，为发展农业适度规模经营创造了有利条件，吸引了更多新型农业经营主体投入现代农业，有助于优化土地资源配置，提升农业产业效益和竞争力。

（六）基层治理能力现代化水平显著提升。试点工作的全过程是对镇村干部政策水平、法治思维、群众工作能力和应急处置能力的一次全面锻炼和提升。通过实践，探索建立了“四级联动”“法理情融合”等一套行之有效的乡村治理工作机制，丰富了乡村治理体系现代化的内涵。

四、存在的问题与挑战

（一）人地矛盾长期性凸显。户内人口增减导致的人均承包地差异矛盾持续存在，需探索更有效的配套疏导机制。

（二）政策理解与执行仍需深化。部分基层干部和农民对复杂法律政策的理解深度和精准把握有待提升。

（三）信息化系统深度应用不足。现有系统在数据挖掘、分析应用及与其他涉农系统互联互通方面有提升空间。

（四）新型经营主体培育需加力。土地流转市场发育尚不充分，吸引和培育可持续新型主体的力度需加大。

（五）后续动态管理面临挑战。承包农户家庭人口、土地状况等持续变化，对动态管理和服务提出更高要求。

五、深化试点的建议

（一）筑牢制度根基，确保政策稳定长效。严谨、细致地做好延包合同签订、权证发放、档案归集与数字化管理等各项收官工作，并同步建立健全承包合同和权证的日常保管、查询服务、变更登记等长效管理制度，确保延包成果能够真正“长久不变”，经得起历史和群众的检验。

（二）深化政策宣贯，提升基层执行能力。持续开展面向镇村干部、村组骨干的政策法规深度解读与实务操作轮训，重点提升其运用法治思维和法治方式解决复杂问题的能力。针对广大农户，创新宣传形式，如制作案例解析动画、开展情景模拟教学等，进行更加精准化、通俗化、可视化的政策宣讲，彻底消除政策理解的盲区和误区。

（三）创新疏导机制，多维缓解人地矛盾。在坚守农村土地集体所有制和家庭承包经营基础性地位的前提下，探索多维度的综合配套措施。产业就业赋能方面，大力发展乡村特色产业和农村二三产业，拓宽农民非农就业渠道，降低农户家庭对土地的直接依赖。社会保障托底方面，加快健全覆盖全民、城乡统筹的农村养老、医疗保障等社会保障体系，弱化土地所承担的社会保障功能。内部权益优化方面，在充分尊重农户意愿和村民自治的基础上，引导和规范农户家庭内部关于承包权益的继承、流转、共享等调节机制。

（四）强化数字赋能，构建智慧农经平台。持续增加投入，对现有土地承包管理信息系统进行升级扩容，强化其在数据动态采集、智能校核、深度挖掘、可视化分析和风险预警等方面的功能。主动寻求与省级相关平台的对接，积极探索与农业补贴发放、农村集体资产管理、农村金融保险等各类涉农信息系统的数据共享与业务协同，努力构建“一个平台、全市联管、一网通办”的智慧农经管理新格局。

（五）聚力主体培育，激发规模经营活力。进一步优化和完善县乡土地流转服务中心的功能，提供从信息对接、价格评估、合同签订到纠纷调处的全链条、专业化服务。加强流转市场的规范化建设，健全流转价格形成机制和风险保障机制。整合财政、金融、税收、用地等各类政策资源，出台更具针对性和吸引力的扶持措施，重点培育一批示范家庭农场、农民合作社联合社和农业产业化重点龙头企业，鼓励其通过订单收购、股份合作、托管服务等方式，与承包农户建立更为紧密的利益联结机制。

（六）健全长效机制，适应动态发展需求。系统构建起涵盖承包合同动态管理、常态化纠纷预防与调处、承包档案电子化管理与应用、承包信息定期更新核查等工作的长效管理机制。进一步细化明确市、镇、村三级在延包后续管理工作中的职责边界、协作流程和考核标准，确保事有人管、责有人负，能够从容应对未来三十年承包期内各种可能出现的新情况、新挑战。

华阴市通过其在二轮延包试点工作中的系统性探索、精准化施策和深层次创新，不仅成功稳住了承包关系、化解了历史积弊、保障了群众权益，更在体制机制、技术手段和治理能力等方面实现了显著提升。这份“工笔画”般的实践，无疑为波澜壮阔的乡村全面振兴伟大征程谱写了扎实的“前奏曲”。展望未来，仍需持续巩固试点成果，不断深化改革探索，动态完善农村土地承包关系，为加快推进农业农村现代化、实现乡村全面振兴的宏伟目标奠定更为坚实、更具活力的制度基础。