“十四五”规划资料（36篇）
目录：
（一）综合讲话篇
1、国家发改委规划司前司长谈“十四五”规划
2、在“十四五”规划编制工作专题会议上的讲话
3、在“十四五”规划编制工作调度会上的讲话
4、在机械工业“十四五”规划工作启动会上的讲话
（二）方案规划篇
1、天津市工业和信息化“十四五”规划编制工作方案
2、河源市“十四五”规划编制工作方案
3、关于汕头市“十四五期间交通规划”的若干建议
（三）分析思考篇
1、县区市十四五”规划要点分析
2、关于“十四五”规划的几点思考[readpay]3[/readpay]
3、十四五电力规划的若干思考
4、“十四五”我国天然气行业发展的思考
5、煤电“十四五”: 共识、分歧与挑战
6、“十四五”交流特高压该如何规划建设
7、“十四五”规划编制重要意义与形势分析
（四）前瞻研判篇
1、高校“十四五”规划应考虑的问题
2、从国家“十四五”规划看建筑类央企发展趋势
3、集团型企业十四五规划，怎么看怎么干
4、能源电力十四五规划应考虑的关键问题
5、城投公司“十四五”规划编制方法
6、如何编制好十四五旅游规划：新时代、新趋势、新规划
7、思辨“十四五”电力规划
8、城投公司“十四五”规划编制方法
9、如何用构建型战略的视野做好十四五规划？
10、将突发事件应急管理纳入“十四五”规划编制
11、工程建筑企业“十四五”战略规划要点
12、地方"十四五"文旅规划编制重点
13、解读 | 关于“十四五”规划的若干重大问题研究
14、关于“十四五”能源与电力规划的八点建议
15、地方"十四五"文旅规划编制方法【更多免费素 材，微信lbgzkf1】
16、十四五规划之解构产业园区
17、从国家“十四五”规划看建筑类央企发展趋势
18、对国企实施“十四五”规划时的五大建议
19、国资企业十四五规划前瞻
（五）工作指导篇
1、规划“十四五”，不辨形势、难抓重点
2、“十四五”规划的重点难点、建议、流程及细则
3、“十四五”规划民生篇：内容、主线与热点
4、“十四五”规划编制技术指南
国家发改委规划司前司长谈“十四五”规划【更多免 费素材，微信lbgzkf1】
一、合理确定未来增长预期
（一）从供给侧宏观增长模型看趋势
按照新古典增长模型的描述，经济增速是由技术进步增速、资本投入增速和劳动力投入增速共同决定的。
从我国目前趋势看，我国老龄化程度日益提高，60岁以上人口占总人口比例已经超过18%，65岁以上人口占总人口比例接近15%，在上海等超大城市，老龄化程度已经达到30%以上。由于一对夫妇只生一个孩子的计划生育政策的集中影响，这一比例还在快速上升。预计到2025年，我国60岁以上人口占总人口的比例将达到20%以上，65岁以上人口比例将接近18%。
老龄化程度不断提高的直接后果是储蓄率逐渐下降。事实上，我国总储蓄率过去几年已经由51%左右下降到了48%左右，虽然与世界其他国家相比仍属较高之列，但下降速度比较明显。按照国际货币基金组织的预测，到2025年，中国的总体储蓄率会进一步下降至40%左右。储蓄资源增速下降，加之资本产出率增速也在下降（白重恩教授等人的研究表明，我国资本产出率增速由2008年前30年的年均3.94%下降到了2008年后的年均0.62%），使我国固定资产投资增速最近几年逐渐下降，由过去较长时的两位数增长下降到6%左右的个位数增长。从劳动力供给看，老龄化毫无疑问会降低劳动力供给增速。事实上，过去几年我国劳动年龄人口（15—60岁）平均每年净减少200万-300万人。劳动力供求关系发生明显变化，使得我国过去十年劳动力成本年均提高约12%左右，迫使不少劳动密集型加工制造业退出或转移到劳动成本更低的国家和地区。不仅如此，我国劳动生产率增速也开始下降，由过去10年年均增长9%左右下降到过去5年年均增长5%左右。从技术进步率（全要素生产率）增速看，也存在下降的趋势，清华大学白重恩等人的研究表明，由2008年前30年的年均6.24%下降为2008年后的年均3.18%。
（二）从供给侧部门模型看趋势
从增长的供给侧部门模型看，GDP是由各部门国内生产增加值+净出口构成的。各部门增加值的增速及其权重共同决定了GDP的增速。从不同产业门类变动看，考虑到制造业普遍存在的产能过剩问题并未真正实现市场出清，制造业传统部门和农业生产增速会比较稳定甚至有所下降，在制造业众多门类中，过去五年实现两位数以上年均增速的只有医药制造业、汽车制造业、计算机和通信类电子产品制造业、废弃资源综合利用和金属制品、机械和设备修理业。与互联网、大数据等创新应用相关新兴部门或新经济部门增速也相对较高，甚至超过两位数增速，但由于对同一领域的传统模式具有替代效应，未必会产生对整体行业增速的实质性提升。服务业表现出高于制造业和农业的增速，特别是服务业中文化娱乐、信息服务、体育健康等部门增加值增速超过两位数，增长的收入弹性很高，具有持续稳定的扩张性，这与居民消费结构中服务消费比重提高的升级趋势是一致的。比如，信息传输、软件和信息技术服务业过去五年的年均增速超过了18%。
（三）从需求侧宏观模型看趋势
经济学教科书描述的宏观模型十分简单，GDP=C+I+（X-M），其中C为消费，I为投资， X为出口，M为进口。这说明支撑GDP增速的是所谓“三驾马车”消费、投资和净出口的增速。从目前态势看，我国国内消费增速逐年下降，已经由过去10%以上两位数增长下降到8%左右的个位数增长；固定资产投资增速也由高点期30%左右的增速，下降至如今6%左右的增速。由于投资收益总体上趋于下降，市场投资增速难以出现新动力；净出口因贸易环境和贸易条件恶化，面临越来越大的不确定性，总体呈下降趋势，再加上世界经济在未来几年仍有较大概率出现周期性回落，恐难有大的作为。制造业景气的逐渐收缩会逐步蔓延至服务领域，从而导致就业增速的进一步转弱，失业人数可能会有所增加，会使居民对未来的收入预期下降，并进而使消费变得更加谨慎保守。因此，未来支撑经济增长的需求动力似乎也在进入弱化的通道。
总体结论：综合上述多重因素、相关约束条件的变动趋势，得出的基本推论是，未来一段时间我国经济的潜在增长率具有下降趋势。如果我们假定劳动参与率和劳动生产率增速基本稳定，综合考虑我国劳动力和资本投入的变动趋势，未来5-10年我国经济潜在增长率会下降至5%-6%的区间内，这意味着我们需要客观接受在未来10年，我国经济只能取得6%以下的年均增速。因此，在研究设定“十四五”增长预期目标时，不妨把5%-6%之间的预期增长区间，作为分析判断的重要参考。蔡昉教授、白重恩教授、刘陈杰等最近的研究报告，也大致如此。
国家五年规划预期增长目标的选择是否合理，对各地设定各自的五年规划预期目标具有重大导向性影响，从过去的经验看，过高的预期目标一般会使各级地方规划预期目标跟随性加码提高，最终会导致因整体目标过高在实施过程中采取不必要的刺激性政策，产生杠杆攀升、违约增多、产能过剩、泡沫加大等副产品，对此不可掉以轻心。
二、稳定经济中长期增速的主要出路和举措
既然未来潜在增长率已经落入5%-6%的区间，如何更多向6%左右靠近，稳定并延长经济增长平台期，是制定新的五年规划时需要认真考虑的政策和改革重点。从中国目前的基础条件看，我们有较大空间通过体制机制创新和科技创新，实现更长时间的经济稳定增长，并通过更好的创新激励，延缓因要素红利逐步减弱、外部环境更加恶化导致的降速压力。
（一）以全方位创新为核心深化供给侧结构性改革
供给侧结构性改革是“十三五”规划明确的发展主线，这一任务不可能在五年内完成历史使命，需要在“十四五”期间继续深入推进。应该在一下几个领域采取措施，深度发力。 【更多免费素材，微信lbgzkf1】
1.努力稳定劳动力供求关系。化解劳动年龄人口减少的主要做法包括：
延长退休年龄至65岁，这是很多国家应对人口老龄化、减轻社保支出压力的通行做法，我国也到了采取类似做法的时候；
让进城农民工和城市间流动就业人口落户，我国有2.7亿左右的农业转移人口在各类城市就业，近1亿在城市间流动就业的城镇人口，他们大多数人没有就业所在地户口，农业转移人口一般在男50岁、女40岁左右就离开工作岗位回到老家并逐渐退出劳动力队伍，如果能让这批人获得就业所在地户口，一般能延长劳动年限5-10年，可以有效增加城市的劳动力供给；
让体制内退休官员和科技人员更好发挥作用，我国现行制度对退休官员特别是高级退休官员再就业有严格的限定，不允许他们退休后被企业等有关机构有偿聘用，这导致很多有很强专业能力和专业经验积淀的政府精英人才，也包括部分体制内高级科研人才被闲置浪费。这些措施从反腐角度看似乎有合理性，但制度设计过于粗暴简单，如果对相关制度进行细化完善，允许他们在符合一定条件下被企业或相关机构有偿聘用，而不是一刀切地被禁止，完全可以增加我国的高素质劳动力供给；
在一对夫妇可以生两个孩子政策基础上，尽快实施自主生育政策，必要时视情况采取措施鼓励年轻人多生育，以扭转人口快速老龄化带来的国家人口结构失衡问题。
2.提高劳动力素质和质量。应对劳动力数量减少的另一个有效措施是提高劳动力素质，以质量提高弥补数量不足。这需要强化实用型技术教育和培训投入，为更多劳动力提供更高质量的免费技术培训和技术教育，通过更专业的技术培训解决结构性就业难题。应该给予学校更大的办学自主权，让大学教育能够针对产业发展和结构调整的需要，有针对性地提供技术员工教育和培训服务，并强化专业课程设置与市场需求的对接，缓解高校毕业生结构性失业导致的人才浪费。要全面提倡专业精神，减少教育的功利性，真正培养个人专业兴趣，形成行行出状元的能人文化，提高各领域专业人员、技术工人的社会待遇和认可度，提高新型职业农民的社会认可度，使不同专业技术岗位的专家和工人都能成为更受尊敬和尊重的职业人士。
3.强化全方位科学技术创新。以研发投入规模和专利申请数量看，我国算得上一个研发大国，我国也是一个产业体系门类齐全的大国，但从质量和核心竞争力来说还远不是强国。从创新效果看，我国虽然专利数量虽然名列前茅，但科技成果转化率大致只有10%左右，远远低于发达国家40%左右的平均水平。从产业体系看，我们很多产品和服务在品质上不能满足消费者消费升级和消费多样性、精细化的需求，很多领域不具备与海外先进技术、产品和服务竞争的能力，一些高端产品和核心技术还完全不能自主研发并生产，必须高度依赖进口。在自由贸易环境下，通过互通有无和比较优势形成全球产业分工体系和产业链，这原本不是问题，况且我国还属于贸易顺差国。但不幸的是，我国还面临以美国为首的西方国家出于国家安全保障、意识形态差异、制度体制差异、获得竞争优势等为借口的高技术封锁和禁运，且这一和平时期不应该出现的美国主导的技术禁运还在进一步强化。在外部压力遏制下，任何对全球化产业链和技术链抱有期待和幻想的技术和产业政策政治上都不容易被接受。我们还不得不在关键领域继续采取以进口替代为目标的产业政策，加强核心技术和产品的国内研发和进口替代，以摆脱对进口产品和技术的严重依赖。鉴于科技创新和创新驱动发展是供给侧结构性改革的重中之重，需要进一步完善创新激励体系，强化政府对基础研究的支持力度，鼓励企业更多投入资源用于研究开发，加强知识产权保护和知识产权激励，形成更加开放包容的创新环境。与此同时，我们依然需要加强产业技术研发和创新领域的国际合作，更好利用国际上最优秀的研发资源，形成更具激励性的产业技术创新和研发环境，以及推进研发成果商业化的天使投资、创业投资和股权投资环境。
4.深度推进全面对外开放。过去中国的高速增长得益于对外开放，未来的发展依然离不开对外开放。但是，今后的外部国际环境对中国可能会带来诸多挑战，这些新挑战可能要求我们的对外开放不能仅限于货物与服务市场的扩大开放和准入，可能还涉及体制机制的与国际接轨。这是因为更开放的中国经济需要中国企业更多参与国际市场竞争和贸易投资往来，这涉及到跨国间基于规则的公平竞争和对参与主体法律保护的一致性，这可能会颠覆我们过去一些传统的习惯思维。比如，我们过去常说制定产业政策是一国主权，不容别人说三道四。这一听起来合理的论断在新环境下可能恰恰是不尊重国际规则的表现，因为一国在使用产业政策工具时，所使用的政策手段特别是政府补贴等手段，极可能违反世界贸易组织反补贴协议，使受补贴企业相对于不接受类似补贴的企业形成不公平的贸易竞争优势。所以，在一个开放环境下，如果尊重国际规则，任何一个国家都有权基于国际规则对他国可能扭曲贸易的国内政策说三道四。因此，从产业政策角度看，出于对国际规则的尊重和提高政策手段实际成效的考虑，我们需要更好发挥竞争机制对市场主体的激励作用，而不是简单利用政府补贴予以支持，避免给别国采取贸易保护措施或反补贴、反倾销措施留下话柄。在服务领域，要进一步扩大服务业对外开放，通过国外先进和高品质服务模式的引进，促进国内服务业市场的高水平竞争，通过竞争尽快提高国内服务业的服务品质和服务能力。在城市开放发展方面，中国需要加快沿海城市群和重要都市圈的全方位开放，特别是改善一线城市和准一线城市的国际化营商环境，以更好吸引国外创新性资源和高品质企业参与中国城市的发展，培育形成几个真正意义上的国际化大都市。
5.优化能源结构并强化节能。能源是现代经济增长发动机的燃料，能源革命和创新对中国的安全发展和可持续发展来说至关重要。我国是一个能源消费大国，但能源资源的人均自然禀赋明显不足。目前，我国人均能源消费为3吨标准煤左右，与美国人均11吨标准煤、俄罗斯13吨标准煤的水平有很大差距，只相当于能源利用效率最高的日本和德国人均消费水平的一半。随着居民人均收入水平的提高，消费行为会进一步向发达国家居民消费行为趋同，人均能源消费水平也会趋同。我们不能向美国和俄罗斯趋同，但即便是向日本和德国趋同，我国人均能源消费还将提高约1倍，但前提是达到日本和德国的能效水平。这也意味着中国能源消费总量最终会在现有基础上翻一番，这将给中国带来能源安全和减排方面的双重挑战和压力。20XX年，中国原油进口46190.1万吨，总金额15881.7 亿人民币；天然气9039万吨，2551.8亿元，总价值约3000亿美元。石油对外依存度已经超过70%，天然气对外依存度已经接近45%，而且还在进一步上升。相对于粮食安全而言，中国的能源安全更具有风险敞口的特点。解决能源问题和挑战的出路只有两条：
全方位加大节能力度，特别是在建筑领域和制造领域加大节能力度，用更有效的激励机制鼓励各类用能主体加大节能技术开发和推广应用，进一步提高国家整体能效水平；
优化能源结构，重点提高清洁能源比重，特别是要加快推动电气化和电动化，减轻对原油和天然气的持续上升的进口依赖，降低进口依存度。这是因为我国在风能、太阳能、核能发电方面，还有较大空间通过技术创新和开发模式创新扩大电力供给能力，这一替代不仅是绿色低碳的，还具有降低能源对外依存度、提高能源自主安全保障能力的长远战略意义。
6.深化市场化和法治化改革。这是供给侧结构性改革最核心最关键最复杂的内容。
更好依法保护各类产权特别是私有产权。我国民用经济占比已经大大超过半壁江山，民营经济对就业、创新的贡献日益显著，都达到了70%左右。经济发展进入创新驱动阶段后，民营经济和企业家的作用将变得更加重要，通过加强产权保护和产权激励，可以稳定私营部门企业家的长期预期，更好激励民营企业和研发人员投入创新、投资未来，在实体经济并为资本市场造就更多面向未来、创新驱动、依法经营，更具创新动力和竞争力的百年老店。
要创新性化解主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾。我国经济基础的民营比重还在继续提高，资本市场特别是股票市场发行主体越来越多是民营企业，但由于主流意识形态是坚定共产主义理想信念，且人们对主流意识形态共产主义的理解依然是传统的最终要革资本家的命，这使得部分民营企业家缺乏足够的安全感和对未来的信心。越来越多民营企业选择海外上市，或在国内上市后变现部分资产转移出境，是这类担忧的一种表现。过去，执政党创造性提出过“三个代表”重要思想，在一定程度上化解了部分民营企业家的顾虑，缓解了主流意识形态与经济基础之间的结构性矛盾，但并未从根本上化解这个矛盾。对这一结构性矛盾，需要执政党进一步予以重视并实事求是、创新性地加以探索解决。这是一个十分敏感但又不容忽视、无法回避的历史性话题，值得立足长远、认真研究，找到可行的根本出路，否则我国资本市场的微观基础是不稳固的，以资本市场作为资产配置场所的资产安全也是不可靠的。
强化统一市场制度建设。扫除妨碍全国统一市场内要素自由流动、企业公平竞争的任何不合理规定和做法，规范地方政府补贴招商引资的不合理竞争行为，废除各类地方政府实施的地方保护和区域分割行为，使我国具备的大国经济统一大市场优势得到更充分发挥。四是依法行使政府治理和管制，减少政府决策、监管和管制过程中的不透明性和随意性，减少政府对微观主体市场经营行为的随意干预，降低制度性交易成本，真正改善基于规则和法治的可预见的政府监管，促进形成更加便利可靠的营商环境。
（二）如何更有效促进内外需增长
从需求侧提高内外需对增长的贡献度，发力点不见得就在需求侧，也不在于简单增加消费补贴和扩大政府支出，很多功夫实际上在供给侧，与供给侧的改革、开放、创新密切相关。
1.基于就业和收入预期稳定的内需扩大。国内需求总体上是就业和收入的函数。促进国内消费需求稳定增长的根本措施是保持就业的持续稳定增长，而稳就业的根本措施在于在制度上放水养鱼，养活更多的企业。这需要不断改善企业经营环境和创业就业环境，特别是城市中小企业和个体工商户的发展环境。在中国，尤其要注重发挥超大城市和特大城市的规模经济带来的创业和就业效应，一些城市试图通过赶人的做法控制城市规模，实际上扼杀的是城市内生的就业和创业机会。从企业税费负担来看，在前期降低企业税负基础上，还可以进一步研究降低企业社保和公积金负担，并通过更多划拨国有资本经营收入增加社会保障资金来源，以更好地通过稳定就业、优化保障来稳定居民收入预期，减少居民扩大消费需求的后顾之忧。从长远财税制度建设和财税制度国际竞争角度看，应该进一步深化财税体制改革，完善税收结构，改变以间接税为主的税收结构，逐步向以直接税为主的税收结构过渡，使企业税费负担具有国际竞争力。为了使降税具有可持续性并不对政府民生支出形成挤压，需要进一步优化并精简政府支出项目，削减不必要的政府支出，特别是削减那些锦上添花的政府支出项目、面子工程和政府自身的行政管理开支，逐步降低预算内经济建设支出比例，提高民生福利支出的比例，政府要带头勒紧裤带过紧日子。
2.基于深度城市化的城乡融合发展。我国较大的城乡收入和福利差距、明显的农业与非农产业劳动生产率差距，依然是城市化的根本动力。从国际国内经验看，城乡居民收入差距小于2倍后，城市化动力才减弱并趋于稳定。我国目前城乡收入差距还在2.7倍左右，落后地区城市人均收入与发达地区城市人均收入的差距更大，城乡公共服务和社会福利差距还十分明显，这说明我国还远未到逆城市化的阶段，需要继续消除城市化的体制障碍，为城市化的自然发展创造条件。以人为核心推进深度城市化本质上属于供给侧改革和创新的内容，有利于缩小城乡收入差距和公共服务差距，还具有扩大国内需求的积极效应。我国现有统计制度下的城市化水平并不能真实反映城市化实际水平，很多城市常住人口并非真正意义上的城市居民。应该采取措施允许2.7亿进城农民工和近1以亿城市间流动就业的城镇人口自主选择获得就业居住所在地户籍并享受均等化公共服务。政府相应调整财政支出结构，更多用于进城落户人口的城市保障房建设和公共服务支出，这有利于稳定预期，扩大消费支出，形成政府支出与消费需求持续稳定增长之间的良性循环，对经济持续增长的效应要强于简单增加基础设施投资支出，对社会结构的改善和公平正义的维护也具有积极作用。考虑到更多的创业机会和服务业就业机会都在城市特别是特大城市和超大城市，应该完善城市社会治理模式，禁止城市政府采取限制外地人流入或是以疏散为名驱赶外地人的错误做法，还城市社会应有的开放包容姿态。这在经济减速、失业增加时显得格外重要。在深度城市化过程中，要进一步完善城市建设用地供地机制和农村建设用地的高效配置机制，使建设用地特别是住宅建设用地的增加与城市常住人口特别是落户人口的增加相适应，使进城落户农民工的农村闲置宅基地有更好的入市变现通道和市场化权益价值实现机制。政府财政转移支付规模也要与人口流入地的人口流入规模特别是流入人口落户规模相适应，形成对吸纳转移就业人口落户的正向激励机制。在城市房地产调控模式方面，要改变目前通过行政管制限购限价的扭曲市场供求关系和价格信号的不合理做法，通过税收手段调控抑制不合理炒作行为，使正常的房地产需求得到有效释放。
3.基于城市群和都市圈的区域协调发展格局。我国未来城市化率将达到80%以上，主要城镇人口将分布在胡焕庸线以东20个左右的城市群和都市圈地区，这主要是由自然条件和资源环境承载力决定的。如果城市群和都市圈内部的协调发展做好了，区域协调发展的大格局就形成了。以往以东部率先、中部崛起、西部大开发和东北老工业基地振兴为主的四大板块区域战略，加上点菜单式的碎片化区域政策，经过20年左右的实施已经取得阶段性成果，也留下了值得总结的经验教训。考虑到任何一个板块内部不同省区市之间的较大差异，延续如此大尺度的区域战略或过于碎片化的区域规划和政策指导，实际操作性、指导精准性和市场统一性都面临挑战，最后极有可能沦为不同板块之间争相寻求中央优惠政策的政治借口。我国作为一个单一制的中央集权国家，区域差距甚至远远大于许多市场经济国家，这本身就有值得检讨的制度原因。事实上，从他国以及我国部分地区的经验看，真正有利于促进区域协调发展的恰恰是市场机制，因为市场机制会允许各类要素自由流动，并产生要素报酬均等化的趋同效应。而我国最大的不同就是户口制度制约了人口的自由流动和公共服务的平等配置。因此，区域战略和政策应该基于统一市场下的要素自由流动和要素聚集机制，做顺势而为的引导而不是逆势而为的干预。因此，应该根据人口流动的趋势，将原有的以四大板块为主要构架的区域战略和政策，转变为以城市群和都市圈为空间单元的城市化空间格局优化战略，通过市场要素自由流动、基础设施网络共建、生态环境协作补偿、基本公共服务均等化等机制，促进城市群和都市圈内部不同规模城市和城镇之间的相互协调发展，只有这样才会实现真正有市场效率的区域协调发展格局，在要素分布和经济分布空间协调基础上实现区域人均收入差距的收敛，而区域人均收入差距的缩小最终会有利于内需的稳定扩大。从大的城市群格局看，中国最具活力和潜力的城市群主要是粤港澳大湾区城市群、长三角城市群、环渤海大湾区城市群、成渝城市群和长江中游城市群。在这些城市群中，只有环渤海大湾区城市群（京津冀地区、辽宁沿海地区、山东半岛地区）未纳入国家规划视野。这个行政区经济总量达到18.7万亿元，占全国的21%，值得在"十四五"时期作为国家战略，像"十三五"时期谋划粤港澳大湾区那样来予以认真研究、全面谋划。在南北经济发展差距持续加大的背景下，环渤海大湾区可能是中国北方地区基础条件最好、创新能力最强、集聚效应最显著、发展潜力最大的地区，这一地区有北京、天津等超大城市，还有大连、沈阳、青岛、济南、滨海新区等知名中心城市和新区，以及众多中小城市和小城镇。如果在这一地区结合东北亚自由贸易区建设实施深度对外开放，将是缩小国内南北发展差距最值得发力并取得成功的地区，具有缩小区域差距和南北差距的全局性战略意义。
4.基于宏观审慎的财政货币政策优化。在面临外部环境急剧变化导致的外部需求剧烈萎缩时，为了避免对经济增长的实质性强烈冲击，可考虑采取扩张性的宏观经济政策来对冲外部冲击导致的明显波动。但在考虑货币政策和财政政策组合时，依然需要顾及我国经济的货币累计发行量偏大、债务杠杆率偏高的隐患，在货币政策和财政政策组合中让财政政策扮演更积极的主导作用，货币政策主要是在流动性供给方面保持适度宽松的配合，使债务工具的发行利率保持在合理较低水平，为地方政府和企业的到期债务置换创造条件。要避免过于宽松的货币放水导致地方政府、企业、居民杠杆率的再度攀升。在金融监管和金融工具为实体经济服务方面，一方面要通过强化监管防范可能出现的系统性和区域性金融风险，另一方面还要细化优化金融监管举措，为实体经济创新发展、绿色发展提供更加便利的融资服务，特别是提供有利于降低债务杠杆率的股权融资服务，为各类股权投资机构的市场化募资和投资运营提供更好的发展和激励环境。要进一步优化政府支出结构，将更多支出用于与深度城市化相关的大城市住房保障、城市地铁网络、城市群都市圈快轨、生态环保设施和公共服务设施，依据区域人口密度完善基础设施网络规划和建设，减少在偏远地区和人口稀少地区的不合理基础设施投入和浪费，减少锦上添花类基础设施项目。
5.基于深化开放的出口稳定增长。深度对外开放不仅是对外国产品、服务和投资的市场准入放开，还包括国内有可能导致贸易和投资行为扭曲的制度改进并与国际规则接轨，这有利于为企业的全球化经营营造稳定友好、安全可靠的外部营商环境。通过提高产品和服务品质扩大出口规模，是企业国际化经营和提高国际竞争力的努力方向和职责。对政府来说，更重要的是努力为企业营造公平稳定友好的贸易环境。面对国际环境日趋复杂的新变化，中国必须更加积极主动地参与国际多边、区域和双边自由贸易和投资体制的建设，为我国企业参与全球化竞争和经营创造更加稳定可预期的公平竞争环境。与此同时，还要进一步扩大国内产品和服务市场的对外开放，进一步降低产品关税、扩大服务业对外资的市场准入，与主要贸易伙伴之间形成你中有我、我中有你的利益相关格局。要认真研究主要贸易伙伴对我国贸易和产业政策的重点关切，基于国际规则做出相应调整和改革，以提高产业政策实效为出发点，避免对我国产业和贸易政策的“重商主义”指控或不对等开放的指控。有了稳定的国际贸易环境，出口企业才能更好地专心于产品和服务的竞争力提升，稳定外部需求对我国经济增长的贡献。
三、结 语
总的来看，“十四五”规划的编制可能会难于以往，正面临改革开放以来前所未有的复杂国内外环境。
从国内条件看，今后甚至更长一段时期，我国经济呈现潜在增长率下降趋势，这需要我们不满足于近三年供给侧结构性改革的阶段性成果，通过深化供给侧结构性改革并与短期宏观调控政策的有效配合，形成供需两侧更有利的增长支撑。
从国际看，我国经济的开放度和信息化世界的形成，使得我们即便是专心做好自己的事情，也离不开与国际社会的交流与合作，我们需要以更开放的心态努力维护友好稳定的国际政治经济环境和自由贸易体系。
尽管如此，我们完全有可能通过包括体制机制创新、政策机制创新、科技创新在内的全方位创新，来更好激发国内微观主体的发展活力和增长能力，进一步改善资源的市场化配置效率，使经济增长速度保持更平缓并延续更长的增长平台期。因此，相对于“十三五”时期的供给侧结构性改革而言，“十四五”供给侧结构性改革的核心内涵应转变为全方位创新，核心是体制机制创新和科技创新。如果我们能够通过全方位创新实现上述目标情景，中国就可以用10年左右的时间，成功跨越中等收入陷阱并稳步迈入高收入国家行列，国家综合国力、国际竞争力和人民生活质量都会有新的提高，并为人类命运共同体的建设做出更加积极的贡献。
“十四五”规划编制技术指南
编者按
“十四五”时期是地方发展的重要历史性窗口期，也是地方加快经济社会建设的关键时期，深入研究“十四五”战略机遇期内涵与特征、“十四五”发展主题主线、基本实现社会主义现代化的阶段性任务，做深做实前期研究对于编制国民经济和社会发展第十四个五年规划意义重大。为适应各地政府开展“十四五”规划前期研究、编制国民经济与社会发展“十四五”规划及各类专项规划、十四五投资机会研判等需要，发改大讲堂基于十三五规划的经验及团队对近年来国家大政方针的判断，总结了“十四五”规划的相关指南，供读者参考！
01“十四五”规划编制意义
“十四五”规划是我国第14个“五年规划”，“五年规划”是中国国民经济计划的重要部分，属长期计划，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向，是中国特色社会主义发展模式的重要体现，已经成为中国发展的制度优势。
1、社会共同行动纲领：规划广泛听取社会各界意见，是凝聚社会共识的国家意志表达形式
2、引导资源配置工具：政府可以通过规划引导资源向国家战略指明的方向配置
3、政府履行职责依据：政府制定并公开履行规划，在这此层面上规划也是”管“政府的
4、市场行为“第二准则”：通过规划划清空间界限，告诉市场主体，空间的可为与不可为
02“十四五”规划编制任务
一、研究编制自然资源“十四五”专项规划
聚焦事关全局的重点领域和薄弱环节，研究编制自然资源国家级专项规划，明确战略意图、重点任务、重大布局和重大工程。
二、提出自然资源“十四五”时期的基本思路
紧紧围绕全面建设社会主义现代化国家宏伟目标，研究提出自然资源“十四五”时期的基本思路和发展目标、指导原则、重点任务、重大举措等内容。
三、编制自然资源“十四五”规划
按照中央“十四五”规划建议，在完成自然资源“十四五”时期基本思路和重大问题研究的基础上，编制自然资源“十四五”规划，确定自然资源工作的总体目标、指导原则、重点任务、重大政策、重大工程项目和重大改革举措，形成落实经济社会发展目标任务的重要部署，指导未来五年自然资源管理事业改革和发展。
四、开展自然资源重大问题研究
围绕自然资源领域全局性、前瞻性和关键性重大问题，设置研究专题，组织动员有关方面力量进行深入研究。全面总结“十三五”时期发展经验，深刻把握“十四五”时期形势任务，充分借鉴国外先进做法，对标基本实现社会主义现代化目标（2035年），研究提出“十四五”时期和到2035年的主要目标、重点任务、重大政策、重大工程项目和重大改革举措，以及在实现目标过程中可能面临的重大风险挑战与应对预案。
03“十四五”规划体系构成
国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。
省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国“一盘棋”，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。
“十四五”规划体系构成
04“十四五”规划编制流程
1、全面调研
开展经济社会的全面系统调研
2、前期研究
开展“十四五”经济社会重大课题研究和专项规划编制
3、确定思路
“十四五”经济社会发展基本思路研究并上报上级单位
4、规划编制
结合国家、上级规划思路及要求，编制“十四五”经济和社会发展规划纲要
5、规划论证
对“十四五”经济和社会发展规划草案要进行论证
6、规划上报
“十四五”经济和社会发展规划纲要上报人大通过
05“十四五”规划编制遵循细则
指导思想：新时代中国特色社会主义思想
围绕目标：建设社会主义现代化强国
价值理念：坚持以人民为中心的发展思想
发展路径：坚持高质量发展
总布局：“五位一体”总体布局【更多免费素材，微信lbgzkf1】
战略布局：“四个全面”战略布局【更 多免费素材，微信lbgzkf1】
规划体系：处理好发展规划与空间规划的关系
编制节奏：同步部署、同步编制专项规划、区域规划和空间规划
06“十四五”规划的重点与难点
1、社会主义现代化体系
2、“十四五”指标体系
3、区域主题词设定
4、虚实“两个空间”整合
5、“新三驾马车”驱动
6、区域整合融入
7、底线与约束
8、改革攻坚
9、现代化产业体系
10、产业“引擎”培育
11、应对消费升级需求
12、园区新版本
13、空间优化与提升
14、公共服务新需求供给应对
15、新型城镇化与乡村振兴
16、创新提升社会治理能力
17、生态经济升级
18、新基础设施保障
07对“十四五”规划编制的若干建议
“十四五”规划编制工作是一项国家到地方、全局到局部、宏观与微观等相互结合的系统性工作。我们总结过去“五年规划”经验，整理地方（区域）“十四五”规划编制重点为：
1、客观全面做好总结评估 对“十三五”执行情况进行全面总结评估，客观准确把握区域所处发展阶段及特征。
2、重视区域瓶颈问题的解决 致力于打破制约区域发展的瓶颈，找准突破发展的切入点、解决核心问题，发挥战略导向作用，确保高质量发展
3、做好近中远期的目标衔接 既要以五年为主，又应预测2035年基本实现社会主义现代化的各项目标，以及到本世纪中叶，全面建成社会主义现代化强国的战略安排。
4、重视突出区域自身发展特色 寻找区域与其他地区的异同，挖掘其发展价值，准确把握其发展特色，并在经济社会发展规划中突出区域特色
5、重视规划实施的可操作性 既要站在大区域发展中考虑问题，对未来发展和环境变化有一定的准备，又要切合区域发展实际，稳步推进，实现高质量可持续发展。（供稿：金飒）
天津市工业和信息化“十四五”规划编制工作方案
“十四五”时期（2021-2025年）是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，是由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是天津工业爬坡过坎、滚石上山、迈向全球价值链中高端的重要时期。制定和实施好工业和信息化“十四五”规划，对于建设全国先进制造研发基地、推进制造业高质量发展具有十分重要的意义。为做好规划编制工作，根据天津市“十四五”规划编制工作部署以及工业和信息化部“十四五”规划编制总体要求，现提出如下安排：
一、总体要求
以总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻总书记对天津工作“三个着力”重要要求和一系列重要指示批示精神，加快落实制造强国、网络强国战略，全面落实市第十一次党代会以来决策部署，树立世界眼光，对标先进省市，立足我市实际，系统总结工业和信息化“十三五”发展情况，准确把握新方位、新形势、新要求，科学谋划、远近结合、统筹考虑，明确提出“十四五”时期的发展思路、总体目标、主要任务、重要举措，倾心倾力引育新动能，策划实施一批高水平重大项目，坚决打好产业基础高级化、产业链现代化攻坚战，着力推进增量转型与存量升级，加快建设全国先进制造研发基地，使规划成为践行新发展理念、推进工业和信息化高质量发展的行动指南。
二、基本原则
1．秉持全球视野。密切追踪新一轮科技革命新前沿，准确把握世界产业变革新趋势，搭建高端平台，凝聚全球要素，深化对外开放，在合作共赢中深度融入全球产业体系，进一步提升产业的国际竞争力。
2．贯彻国家战略。把制造业高质量发展作为构建现代化经济体系的重要一环，全面落实制造强国、网络强国战略，对标国内一流，实施产业基础再造工程，建设一批标志性、支撑性重大项目，突破一批跨行业、跨领域的关键核心技术，形成更强创新力、更高附加值的产业链。
3．体现区域协同。紧紧抓住京津冀协同发展历史性窗口期，着力推进产业协同联动，健全对接机制，完善产业链条，搭建合作载体，积极承接北京非首都功能疏解，共同培育一批世界级先进制造业集群，打造京津冀产业协同升级版。
4．突出动能转换。深入贯彻全市新动能引育五年行动计划，加快培育新一代信息技术、生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业，做强做优航空航天、装备制造、汽车工业、石油化工等优势产业，引进一批国家级创新平台，打造一批主题突出的产业园区，为高水平建设全国先进制造研发基地注入新动能。
5．注重规划衔接。全面对接国家制造强国规划纲要和制造业高质量发展规划，紧密衔接全市“十四五”规划纲要、国土空间总体规划、工业布局规划，保持规划的系统性、协同性、一致性。加强政策衔接，推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，提升政策的精准性。
三、规划体系
（一）重点规划
根据市政府部署，结合工作实际，天津市工业和信息化“十四五”规划总体框架为“1+1+X”，即1个工业总体发展规划、1个军民融合发展规划、若干个专项规划。
1．工业总体发展规划（1项）
天津市制造业高质量发展“十四五”规划（纳入天津市“十四五”市级专项规划）
2．军民融合发展规划（1项）
天津市军民融合发展“十四五”规划（纳入天津市“十四五”市级专项规划）
3．专项规划（9项）
（1）天津市新一代信息技术产业发展“十四五”专项规划（含软件和信息技术服务业、人工智能产业相关内容）
（2）天津市生物医药产业发展“十四五”专项规划
（3）天津市新能源产业发展“十四五”专项规划（含新能源汽车产业相关内容）
（4）天津市新材料产业发展“十四五”专项规划
（5）天津市高端装备产业发展“十四五”专项规划（含航空航天产业相关内容）
（6）天津市智能制造与工业互联网发展“十四五”专项规划（含传统产业智能化改造升级相关内容）
（7）天津市工业节能与资源综合利用“十四五”规划
（8）天津市国防科技工业发展“十四五”规划
（9）天津市无线电管理“十四五”规划
按照全市“十四五”规划编制工作要求，同步开展工业“十四五”规划环评工作。
（二）重点工作
1．开展课题调研。着眼于“十四五”时期工业和信息化发展全局性、战略性、前瞻性重大问题，依托专业机构和社会力量，深入实地了解情况，为规划科学编制提供支撑。
2．形成规划框架。认真学习借鉴先进省市先进经验，充分发挥高端智库“外脑”优势，把工业和信息化发展的重大问题研究深、研究透，起草形成“十四五”重点规划的基本框架。
3．完成规划编制。会同相关部门、相关区，组织局相关处室，深刻剖析发展形势，深度研究总体目标、主要任务，深入谋划重大项目、重大政策、重大举措，按照全市“十四五”规划编制统一部署，完成重点规划的编制工作。
四、组织机构
成立天津市工业和信息化“十四五”规划编制工作领导小组，负责规划编制工作的组织领导和统筹推进。组长由市工业和信息化局党组书记、局长尹继辉同志担任，副组长由相关分管局领导担任。领导小组下设办公室，办公室设在市工业和信息化局规划发展处，负责规划编制工作的统筹协调、具体推动工作。重点课题由市工业和信息化局研究室牵头，会同局相关处室，组织有关单位开展调查研究。
五、进度安排
根据全市“十四五”规划编制工作的统一安排，全市工业和信息化“十四五”规划编制工作时间进度安排如下：
（一）启动部署阶段（20XX年10月-20XX年1月）
1．启动规划课题研究。明确重点研究课题，启动重大课题公开选聘与委托研究，组织开展调研课题协议委托。
2．启动规划编制工作。启动工业和信息化“十四五”规划编制工作，同步启动开展工业规划环评。组织开展规划编制公开选聘和委托研究编制工作。
3．形成规划基本思路。在前期调研基础上，起草完成工业和信息化“十四五”重点规划基本思路，按要求报送市发展改革委。
（二）起草编制阶段（20XX年2月-10月）
1．规划初稿起草。局规划发展处牵头，组织各相关处室，依托专业机构，成立重点规划起草组。20XX年底形成重点课题研究报告初稿。搭建框架思路，20XX年3月底前形成规划初稿，呈报规划领导小组审定。组织开展工业规划环评工作，形成环评报告框架思路。
2．规划修改完善。开展补充调研，20XX年3月底前完成各重点课题研究报告。对接全市“十四五”规划基本思路，与有关区和重点企业座谈沟通，组织专家进行评审论证，广泛征求各方意见，对规划初稿进行修改完善，20XX年6月底形成征求意见稿，报领导小组审定后，征求有关单位、有关区意见建议；完成工业规划环评报告初稿。
3．规划衔接修订。落实市委“十四五”规划建议，做好与全市“十四五”规划纲要、国土空间总体规划、工业布局规划、专项规划的衔接，对规划文本进一步修改完善，20XX年10月底形成送审稿。修改完善工业规划环评报告，组织开展专家论证，形成规划环评送审稿。
（三）报送审批阶段（20XX年11月-2021年1月）
全市国民经济和社会发展“十四五”规划纲要通过市人民代表大会审议后，工业和信息化“十四五”规划要与全市规划纲要进一步衔接，经规划领导小组审议通过后，报请市主管领导审定。其中，天津市制造业高质量发展“十四五”规划、天津市军民融合发展“十四五”规划为市重点专项规划，经市发展改革委提出初审意见后，报市政府审批；其他专项规划拟由我局印发实施。
六、工作保障
1．提高政治站位。要高度重视工业和信息化“十四五”规划编制工作，与贯彻总书记视察天津重要指示精神紧密结合，与落实全市新动能引育五年行动计划紧密结合，统一思想，凝聚共识，精心谋划，高质量完成编制任务。
2．深入开展调研。要把调研工作作为科学编制规划的重中之重，围绕制造业高质量发展、战略性新兴产业、智能制造、中小企业等重要领域，扎实开展调查研究，分析新问题，总结新经验，提出新对策，为谋划“十四五”发展思路提供有力支撑。
3．强化智力支撑。要坚持开门编规划，充分发挥高端智库、行业组织等机构“外脑”作用，建立健全专家咨询论证制度，邀请来津布局的知名企业深度参与，广泛征求意见建议，进一步提升规划的科学性、合理性和可操作性。
4．突出市区联动。建立市、区两级协同编制机制，创新规划编制理念和方法。各区也要同步开展专题研究和规划编制工作，组织精干力量，安排专门人员，依托专业机构，谋划提出“十四五”时期工业和信息化发展的思路举措，确保上下联动、有机衔接、目标一致。
5．把握时间进度。要对照全市“十四五”规划总体安排，把握节点，做好衔接，高质量完成各项编制任务。20XX年3月底形成初稿，6月底形成征求意见稿，10月底完成报审稿，2021年初审批后印发实施。
河源市“十四五”规划编制工作方案
“十四五”时期（2021—2025年），是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期。编制实施好市“十四五”规划，绘就全面建设社会主义现代化新征程第一个五年的全市发展蓝图，意义重大、影响深远。为确保顺利完成规划编制任务，根据党中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》、国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》、省政府《广东省“十四五”规划编制工作方案》，以及国家和省发展改革委的部署，结合我市实际，制定本工作方案。
一、编制任务、程序和时间安排
市“十四五”规划体系包括市发展规划(即国民经济和社会发展规划纲要，以下简称市“十四五”规划纲要)、市级专项规划、区域规划、国土空间规划以及县（区）规划。编制程序包括前期研究、文本起草、衔接协调、征求意见、规划论证、审批发布等环节。编制工作从20XX年10月启动，到2021年初完成。具体安排如下:
（一）前期重大课题研究。
坚持立足当前、谋划长远，加强发展环境分析，深化对市情和各领域发展阶段、发展水平的认识，围绕事关经济社会发展的长期性、深层次、战略性重大问题进行深入研究、科学研判，为提出“十四五”时期发展思路奠定基础。各有关部门要认真完成相关领域的前期重大课题研究（见附件1-1），撰写研究报告，于20XX年1月底前交市发展改革局。
（二）市“十四五”规划纲要。
市“十四五”规划纲要是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，是我市经济社会发展的宏伟蓝图和全市人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据，是编制市级专项规划、区域规划、国土空间规划以及县（区）规划的依据。市“十四五”规划纲要由市政府组织编制，经市人民代表大会审议批准后，由市政府发布并组织实施。具体编制工作由市发展改革局牵头，市有关部门分工负责，分为三个阶段。
第一阶段，20XX年10月到20XX年1月，市发展改革局组织开展调查研究并结合前期重大课题成果，提出“十四五”规划基本思路。
第二阶段，20XX年1月到市委“十四五”规划建议出台前，市发展改革局组织开展规划纲要框架重大专题研究，研究测算“十四五”经济社会发展重要指标，组织各县（区）、各部门研究提出纳入市“十四五”规划纲要的重点任务、重大工程项目、重大政策、重大改革举措等，起草形成规划纲要的框架。 【更多免费素材，微信lbgzkf1】
第三阶段，市委“十四五”规划建议通过后，市发展改革局按照市委“十四五”规划建议起草“十四五”规划纲要草案，广泛征求各县（区）、各部门、市人大和市政协有关专门委员会以及人大代表、政协委员等各方面的意见，组织专家进行深入论证，并与省“十四五”规划纲要进行衔接，20XX年底前报市委、市政府审定。2021年初，市政府将“十四五”规划纲要草案提请市人民代表大会审议，并于批准后公开发布。
（三）市级专项规划。
市级专项规划是以市“十四五”规划纲要特定领域为对象编制的规划，原则上限定于关系国民经济和社会发展全局且需要政府发挥作用的市场失灵领域，是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。市有关部门负责市级专项规划的组织编制，市发展改革局负责市级专项规划与市“十四五”规划纲要，以及市级专项规划之间的衔接协调。
市级专项规划分为需报市政府批准的专项规划和市各部门自行编制或批准的专项规划两类，其中报请市政府批准的市级专项规划包括市级重点专项规划。市级重点专项规划范围限于交通、能源、水利、信息化等基础设施建设，生态环保、科技、教育、文化、卫生、社会保障、市场监督管理、应急管理、财政等公共事业和公共服务，服务业、工业、金融等重大产业发展，以及法律、法规和市政府要求的其他领域。
市级专项规划编制工作分三个阶段。第一阶段，从20XX年10月到20XX年1月。各专项规划牵头部门会同参与单位制定编制工作方案、开展前期研究、起草规划草案的基本思路。第二阶段，20XX年1月到6月底前。各专项规划编制单位完成规划初稿，并报市发展改革局与市“十四五”规划纲要进行衔接。第三阶段，2021年3月底前。各专项规划征求各县（区）和市相关部门意见，经过专家论证和衔接协调后，形成送审稿，并经市发展改革局审核后，由规划编制牵头部门联合市发展改革局上报市政府批准，并以市政府名义印发实施。
（四）市级区域规划。
市级区域规划是以市“十四五”规划纲要确定的重点地区、跨行政区且经济社会活动联系紧密的连片区域以及承担重大战略任务的特定区域和综合功能平台为对象编制的规划，是指导全市特定区域发展和制定相关政策的重要依据。市级区域规划由市发展改革局牵头、有关县（区）和市相关部门配合编制，与市“十四五”规划纲要衔接后，于2021年3月底前形成送审稿，上报市政府批准实施。
（五）市级国土空间规划。
市级国土空间总体规划，是落实国家和省级国土空间总体规划要求，对市域内国土空间开发保护的具体安排，是实施国土空间用途管制和生态修复的重要依据。市级国土空间总体规划编制，要按照市委、市政府的工作部署要求，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，科学统筹生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管制边界，形成国土空间规划 “一张图”。市级国土空间总体规划由市政府组织编制，与市“十四五”规划纲要衔接后，按程序报批。 （六）县（区）“十四五”规划。 各县（区）要从自身实际出发，按照市“十四五”规划工作具体要求、工作安排，制定“十四五”规划编制工作方案，深入研究本地区发展思路、目标指标和各项重点任务，使规划突出地方特色，因地制宜指导发展。县（区）“十四五”规划包括县（区）“十四五”规划纲要、专项规划、区域规划、国土空间规划。县（区）“十四五”规划纲要由县（区）组织编制，并由县（区）发展改革部门会同有关部门负责起草，由县（区）发布；其中，县（区）“十四五”规划纲要报市发展改革局衔接后，由同级人民代表大会审议批准，并报送市发展改革局备案。各县（区）“十四五”规划纲要要与市“十四五”规划纲要以及市级专项规划、区域规划、国土空间规划衔接协调，还要与相邻县（区）的规划做好衔接。各县（区）“十四五”规划的编制进度，应尽可能与市的编制进度同步。
二、工作要求
（一）提高政治站位，坚决贯彻落实党中央、省委和市委的决策部署。 编制“十四五”规划，是在以总书记同志为核心的党中央集中统一领导下对未来五年发展的系统谋划。各县（区）、各部门要高度重视、提高站位，加强领导、密切合作，在“十四五”规划编制工作中树牢“四个意识”，增强“四个自信”，做到“两个维护”，不折不扣贯彻落实好国家和省的决策部署，全面贯彻市委、市政府工作安排，描绘社会主义现代化建设的宏伟蓝图。
（二）深化前期研究，提高规划科学性。 加强调研、深入一线，掌握第一手资料。潜心研究、深度思考，形成一些总体性、趋势性判断，找准事关全局和长远发展的重大矛盾和问题，把问题研究深、研究透，提出切实可行的举措。在摸清底数和未来需求的基础上，统筹平衡劳动力、资金、土地、能源、财政等重要资源要素，科学设置目标指标，合理确定重大任务举措。充分发挥专业研究力量，使规划内容符合基本规律和总体发展趋势。
（三）加强衔接协调，形成整体合力。 各类规划要同步部署、同步研究、同步编制，加强规划间的衔接协调，形成规划合力。做好市“十四五”规划纲要与省“十四五”规划纲要的衔接，既要细化落实省“十四五”规划纲要中的要求，又要争取将市的重大事项和重大项目纳入省“十四五”规划纲要。加强各类规划与全域全面融入粤港澳大湾区建设、构建“一核一带一区”区域协调发展新格局、支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区等政策文件的衔接配合，进一步强化重点领域、重点任务在全市工作全局中的战略引领作用。加强市级专项规划、区域规划、国土空间规划和市“十四五”规划纲要的衔接协调，市级专项规划、区域规划要细化落实市“十四五”规划纲要在特定领域、区域提出的战略任务，市级国土空间规划要细化落实市“十四五”规划纲要提出的国土空间开发保护要求。
（四）规范规划程序，扩大规划编制的民主参与。 以规范化、民主化的程序编制规划，把起草、衔接、论证、审批、发布等程序制度化，明确编制进度安排。坚持开门编规划，最大限度集中全社会智慧，使规划编制过程成为汇聚民智、协调利益、形成共识的过程。充分借助外脑，发挥好发展规划专家委员会、科研机构和智库作用，开展跨学科、跨领域的研究。扩大民主参与，充分借助现代信息平台问需于民、问计于民，着力解决群众最关心、最急迫、最困难的问题，重视向企业、基层一线学习经验、听取意见，从实践中寻找破解发展难题的务实举措。
（五）统筹规划管理，完善规划编制目录清单和备案制度。 报请市政府批准的市级专项规划、区域规划，由市发展改革局会同市有关部门统筹协调后制定编制目录清单，报市政府批准实施；报请市政府批准的市级国土空间规划，由市自然资源局会同市发展改革局制定编制目录清单，报市政府批准实施；根据形势变化需要报请市政府批准且未列入目录清单的专项规划、区域规划、国土空间规划应请示市政府同意后，增补列入目录清单。市政府各部门自行编制或批准的专项规划，须在启动编制前报市发展改革局备案，并在印发实施后将规划文本报市发展改革局备案。除市委、市政府有明确要求外，未列入目录清单、备案的规划，原则上不得编制或批准实施。属市各部门日常工作或任务实施期限少于3年的，原则上不编制规划。
三、保障措施
（一）加强组织领导。 市政府成立编制工作领导小组。林涛市长任组长，黎意勇常务副市长任副组长，小组成员由市有关单位领导组成，统筹指导“十四五”规划编制工作，决定重大事项。领导小组办公室设在市发展改革局，具体负责领导小组的日常工作。各县（区）、各有关部门要加强“十四五”规划编制工作的组织领导，制定规划编制工作方案，明确工作任务和责任人，科学有序地推进规划编制工作。
（二）组建编制队伍。 市发展改革局牵头成立“十四五”规划编制工作专班，负责市“十四五”规划基本思路、“十四五”规划纲要草案的起草工作。市有关部门密切配合开展市“十四五”规划编制工作。
（三）落实经费保障。 编制市“十四五”规划纲要和市级专项规划、区域规划、国土空间规划所需经费，以及前期重大课题研究经费，由市财政予以保障。各县（区）编制规划所需经费，由同级财政部门列入本级财政预算。
关于汕头市“十四五期间交通规划”的若干建议
绪言
如果说“十三五”期间，是汕头的落实发展年，那么“十四五”将是汕头的提升夯实年。十三五期间，汕头的高速公路呈现了一个“环绕城区”的形势，以汕头为中心的高速公路网向外辐射，形成了汕潮揭城市群通达各城镇1小时通勤圈。而汕头的港口、铁路规划建设仍处于落后状态。本次建议重点围绕拓展汕头港辐射范围、提升汕头铁路客运通达能力为主题，加强高快速路对接，夯实汕头作为全国性交通枢纽城市以及省域副中心城市，做出若干建议。
汕头市行政地图
铁路客运方面
01
主题：力争新建汕头至漳州高铁在澄海至饶平南部交接处新设“新潮汕高铁中心站”
基本情况
新建汕头至漳州高铁南起广东省汕头市汕头站，途径汕头市龙湖区、澄海区、潮州市，北至福建省漳州市，其中广东段约60公里。汕漳高铁沿海高速新通道重要组成部分，本项目的建设是加快珠三角与海西两大经济区交流，构建沿海经济带，是深入实施“21世纪海上丝绸之路”的重要支撑。
存在问题
目前，汕漳高铁已经进入初测以及工可的前期阶段。而潮汕地区东北部地区公共交通客运系统相对比较落后。为了积极响应广东省委省政府提出的构建“一核一带一区”发展新格局，建设汕头省域副中心城市，打造沿海重要发展极的重要指示。改善澄海东北部、潮州铁铺凤泉湖高新区以及南澳县城、饶平县城的对外出行以及旅游资源推动发展，理应积极争取新建汕头至漳州高铁在澄海至饶平交界处新设潮汕高铁中心站，助推汕头打造全国性交通枢纽，潮州打造沿海经济带精品城市。
对应策略
在澄海饶平交界处新设高铁潮汕中心站，此处是潮州市湘桥区铁铺镇、饶平县城西南侧、澄海东北区、南澳县的中心地带，交通集散辐射最有利。未来通过新建梅汕高速公路第二通道以及澄饶新通道、海山镇至南澳县大桥能够构建起广东沿海经济带拓林湾区、汕头湾区、惠来湾区，形成湾与带串联一起的城市新空间。另外，此处区域旅游景点众多，是粤东樟林古港的发源地、广东沿海滨海公路的重要组成部分，各旅游景点均可以在30-40分钟内通达。此处区域国省级经济发展平台的众多，国家级汕头市华侨试验区、省级潮州新新区饶平南部新城、澄海区六合新城、南澳县旅游岛等，能够起到高铁经济与各新区发展平台的互联互动，达到“枢纽新城”与经济平台的开发运营与招商引资。此处交通路网发达，有沈海高速、大潮高速、潮汕环线高速公路、梅汕第二高速公路、澄饶新通道、海山镇至南澳县大桥。此处设站能满足到梅州市、汕头市澄海东北部、南澳县、潮州市铁铺镇、饶平县西南部的对外交通出行，吸引省外旅客集散，作为广东滨海旅游的一个综合性集散枢纽，广东对台文旅、商贸合作的桥头堡，打造海峡西岸城市群的新名片、新地标。
02
主题：积极筹划汕昆运输大通道，力争广州/深圳至河源高铁延伸至汕头
基本情况
新建河源至汕头高铁始于赣深铁路既有河源东站，即河源市江东新区临江镇高望村迎客大道南侧，途径河源市紫金县、梅州市五华县、揭阳市揭西县，经普宁市终至汕头市濠江区滨海街道沿海高铁汕头南站，项目接轨广汕高铁汕头站，线路全长约240km。项目远期规划向西北延伸至韶关乃至桂林—昆明，逐步形成国家综合交通运输体系“十三五”规划中汕头至昆明通道。
存在问题
汕头北上客运通道等级有限。目前，汕头北上通道仅有广梅汕铁路普铁，该线是单线铁路，客运技术标准较低。规划中的客运通道瑞梅汕铁路是由广梅汕铁路增建二线以及厦深铁路联络线、梅州至潮汕客专、梅州至瑞金普通铁路、龙川至龙岩铁路组成。其中，广梅汕铁路增建二线以及厦深铁路联络线设计时速为 120 公里每小时，又是汕头港向北腹地的主要货运通道、赣南、粤东北南下的客运通道，而瑞金至梅州又是设计时速160公里的单线铁路，不能满足汕头地区向北客运的长期需求，因此需要对汕头向北客运通道寻求更便捷、快速，更合适汕头城市规划建设、经济社会发展、辐射赣南、粤东北的新通道。
对应策略
积极筹划广州/深圳至河源高铁延伸至汕头，并科学有序推进项目向西北延伸至韶关乃至桂林、昆明，形成国家规划的综合运输大通道“汕昆通道”，逐步形成汕头地区乃至粤东沿海“向北腹地、往西延伸”的铁路新通道。项目是围绕省委省政府提出的“一核一带一区”发展规划，加强沿海经济带与北部山区生态发展区联动和广州至河源高铁、深圳至河源高铁对接形成通往广州、深圳第二通道，加快构建连接粤港澳大湾区、贯通沿海经济带和生态发展区的高快速大通道，全面支持深圳建设中国特色社会主义示范区。通过对接赣州至深圳高铁，打通汕头乃至潮汕西部地区北上高铁新通道，实现粤赣两省革命老区对外联系，发挥红色旅游资源，带动沿线城市经济旅游快速发展，形成粤赣内陆与广东沿海经济带的快速客运通道，促进经济与生态文明发展的需求。远期考虑将该项目延伸至韶关市、桂林乃至昆明，秉持“绿水青山就是金山银”的区域发展新格局，丰富广东沿海经济带发展观念和保护粤北地区、桂林乃至昆明生态之间的可持续发展旅游经济绿色走廊，坚持人类的交通出行与自然和谐共生的理念。
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主题：加快规划建设汕头城市轨道交通
基本情况
汕头城市轨道交通的建设，有利于缓解汕头城市的交通压力，提升城市出行率、对外形象，促进城市绿色出行、可持续发展、打造全国性交通枢纽城市、省域副中心城市具有重大的意义。根据《汕头市城市总体规划（2002-20XX年）》（20XX年修订）》，汕头市城市城市轨道交通首期工程共规划了三条，一号线西起汕头大学，东至汕头站；二号线北起澄海北，南至时代广场；三号线西起汕头站，东至莱芜围，项目已于20XX年5月底上报省发改委审批，8月中旬省发改委组织初审，12月15日省环保厅批复环评报告。
存在问题
20XX年7月，国务院办公厅对外发布了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》( 国办发[2018]52号)，提高了城市轨道交通建设规划审批门槛。文件明确“申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。”对照国办发[2018] 52号文，汕头市20XX年一般公共财政预算收入为131.52亿元，无法满足报批条件。为此，市交通局会同市发改局多次向省发改委汇报，恳请支持。20XX年9月中旬，省发改委相关领导带队到国家发改委沟通汇报我市轨道交通近期建设规划报批事宜。根据国家发改委意见，市交通局已补充完善了相关材料并提交省发改委。
对应策略
2021年汕头亚青会在即，举办亚青会是提高汕头城市形象和推动汕头社会经济发展的有效途径。城市轨道交通出行绿色环保、便捷舒适，是城市举办大型体育大会不可缺乏的交通工具之一。凡是举办过或即将要举办洲际运动会的其他城市，例如广州、杭州、南京配套地铁，三亚也配套有轨电车，而唯独汕头缺乏配套城市轨道交通。为了向国际社会展现汕头举办亚青会的信心与能力，请市有关职能单位继续向国家发改委争取协商，提前开建汕头站至亚青会场馆轨道交通，作为第三届亚洲青年运动会的公共交通配套设施，向世界证明中国好形象、传播汕头正能量以及城市综合能力。
如何编制好十四五旅游规划：新时代、新趋势、新规划
“十四五”规划即国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要，起止时间2021-2025年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。“十四五”时期是“两个一百年”的历史交汇期，这个时间正值中华民族发展之路的重要性拐点，中国正处于从旧常态跃迁到新常态，从高速增长向高质量发展转型的攻坚期。《“十四五”文化旅游发展规划》更是文化和旅游部组建以来的第一个五年规划，对我国文化业和旅游业的发展都具有十分重要的意义。
新趋势提出新需求
(一)新经济形式带来旅游消费和需求的新转变
20XX年底召开的中央经济会议明确提出，“十四五”期间将重点发展5G、人工智能、城际轨道交通、大数据中心等“新型基础设施建设”；新消费经济形式下的消费升级将带动消费产品结构升级和新零售模式兴起，消费者对品质生活、互动体验、个性定制、便捷服务的要求更高，更加追求个性订制消费，绿色健康成为新的生活方式。在以上基建经济发展、基础设施投资升级和新消费经济形势下，文化旅游等相关产业发展迎来巨大机遇。《“十四五”文化旅游发展规划》编制将在如何转换发展理念和策略，实现旅游经济高质量发展，助力地区经济发展升级，满足人民日益增长的“美好生活需要”等方面发挥重要作用。
(二)产业融合成为主流发展趋势
旅游业的综合性和关联性特征，决定了旅游业是国民经济中最具备融合发展优势的战略性产业，只有依托多个产业，才能向旅游者提供包括行、住、食、游、购、娱等在内的旅游产品和服务。旅游业的关联性特征，既为旅游产业融合发展提供了前提条件，又拓宽了旅游产业融合发展的空间。其中文旅融合建立在文化和旅游的的差异基础之上，文化可以丰富旅游的内容，提升旅游的精神内涵。《“十四五”文化旅游发展规划》将加速旅游产业与其他产业的跨界融合，深化改革，创新文旅融合新模式。
(三)全域旅游引领旅游供给侧改革
全域旅游作为国家战略，对中国社会经济整体改革突破和探索具有重要的战略价值。随着大众旅游的兴起以及全域旅游的大力推进，“十四五”期间，人们对旅游品质的需求将不断提高，传统的以展示自然资源为主的观光旅游已经远不能满足人们日益增长的旅游需求，文化旅游日受青睐。在全域旅游引领下，深化旅游供给侧改革，优化旅游供给体系，完善产业结构、产品结构，努力实现由旅游供给不足向供需基本平衡转变，成为新的发展趋势。在此背景下，《“十四五”文化旅游发展规划》需改善旅游供给结构与市场需求结构不相匹配的现状，通过更广的视野、创新的思维进行战略谋划。
(四)科技赋能驱动文旅业态新变革
当下，大数据、云计算、物联网等技术的应用加速了我国旅游业标准化、品质化、智能化的发展进程。“十四五”期间，随着5G技术的普及，移动互联网进一步发展，文化旅游数字化水平进一步提升。科技的应用将带来文旅产品生产方式、新产品形态、消费模式、营销模式、管理模式等全方位的革新，将推动文旅产业在建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划中发挥更大的作用。《“十四五”文化旅游发展规划》将超越传统旅游规划的业态模式，满足市场精准供给的更多新业态将应运而生，旅游业态设计将更有效的符合时代诉求，真正起到规划引导的作用。
(五)乡村振兴战略为文旅布局提供新格局
实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。伴随逆城镇化潮流的出现和乡村振兴战略的实施，特色小镇、田园综合体、美丽乡村建设、乡村旅游、扶贫攻坚工程等项目整合发展。乡村振兴是中国特色的乡村城镇化进程，要求建立良性的城乡互动关系，其中旅游就是关键媒介。通过旅游带动城市消费和城市人口进入农村，优化乡村产业和人口收入结构，构建旅游引导的城乡融合发展新格局；推动农村地区逐渐成为新兴的旅游目的地，构建城乡融合发展旅游空间的新格局，助力解决不平衡不充分的发展与美好生活需求的满足，成为实现乡村文化振兴和生态振兴最好的路径。
(六)“多规合一”强化旅游规划的可实施性
中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，建立国土空间规划体系并监督实施，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。目前文旅产业融合发展缺少顶层设计和总体规划。国家层面的文旅融合发展规划还没有出台，《“十四五”文化旅游发展规划》肩负与土地利用、林地、耕地保护、生态红线充分对接的时代任务，对于促进文旅规划与国土空间规划的有效衔接具有重要意义。
新时期肩负新使命
(一) 《“十四五”文化旅游发展规划》是承前启后的规划
“十四五”是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，是“两个一百年”的历史交汇期。“十四五”规划将成为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，其目标必将体现这“两个一百年”奋斗目标历史交汇和承上启下的特点，既要巩固提升全面建成小康社会成果，又要为实现第二个一百年的第一阶段的奋斗目标，即“基本实现社会主义现代化强国”，开好局、起好步，打下坚实的基础。
(二) 《“十四五”文化旅游发展规划》是战略顶层设计
《“十四五”文化旅游发展规划》是20XX年文化和旅游部组建以来的第一个五年规划，将开启文化和旅游融合发展的新征程，这对于指导文旅深度融合具有重大现实意义和深远的历史意义。20XX年地方文化和旅游部门陆续整合以来，各地忙于理顺机构、熟悉业务，缺乏长远发展规划引领。因此，通过《“十四五”文化旅游发展规划》尽快完成顶层设计，使之成为真正意义上的文化和旅游融合发展的纲领性文件，对指导今后一段时期的文化旅游业健康发展具有十分重要的意义。
(三) 《“十四五”文化旅游发展规划》是统筹发展的规划
随着国土空间规划编制审批和实施管理工作的全面启动，《“十四五”文化旅游发展规划》需遵循项目用地与国土空间布局一体化理念，将重大工程项目统筹到国土空间规划中，完成过渡期内现有空间规划的衔接协同。同时将“十三五”规划实施和“十四五”规划前期研究统筹起来，找出重大问题的矛盾症结，提出管用实用的对策措施。《“十四五”文化旅游发展规划》应紧密结合新时代背景，符合阶段性特征，深入研究文旅和旅游领域的重大课题，通过“十四五”规划提高规划质量，充分发挥规划的引领带动作用。
(四)《“十四五”文化旅游发展规划》是融合发展的规划
随着社会经济的不断发展，文化和旅游逐渐成为推动区域经济结构转型的重要力量。文化资源、需求与旅游产品、活动密不可分，文旅融合发展不能仅仅依托传统渗透，而是要着眼于产业一体化，以实现两个产业的一体化发展为目标。“十四五”规划应该是融合发展的规划，既要认清文化和旅游的差异，也要通过规划实现文化和旅游的乘数效应。《“十四五”文化旅游发展规划》将聚焦文旅发展顶层设计和统筹规划的问题，在明确产业发展定位的基础上实现优化空间布局、促进区域一体化的发展目标。
(五) 《“十四五”文化旅游发展规划》是创新引领的规划
党的十九大提出，创新是引领发展的第一动力。新形势下的旅游发展必须以总书记新时代中国特色社会主义科技创新思想为统领，以改革驱动创新，以创新驱动发展。文旅产业发展重点在于如何运用创新理念、创新方法引领产业融合与升级。在新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，新产业、新业态相继涌现的发展环境下，《“十四五”文化旅游发展规划》应该是创新理念引领的规划，坚持以创新引领发展，加快建设创新型旅游格局。
新规划需要新方法
在新时代、新趋势的发展环境下，创新引领、创意驱动成为文化旅游产业打造吸引力、谋求未来长远发展的核心动力源泉。《“十四五”文化旅游发展规划》的编制必将创新规划方法，成为具有时代特征的前瞻性规划。规划的编制应在全域旅游、多规合一、科技创新、空间优化、文旅融合六大方面实现创新，为国家和地区文化旅游的发展提供战略蓝图和落地指南。
(一)全域旅游引领，一体推进文旅产业供给侧结构性改革
全域旅游把旅游业作为一个与社会经济各方面密切联系的整体，着眼于旅游行业的内在质量全面提升，进而带动国民生活品质、生态环境和文明程度的全面提升。全域旅游是“供给侧改革”在旅游业领域里重要的着力点，成为地方全方位实现深化改革的重要抓手。《“十四五”文化旅游发展规划》要构建城乡全域旅游发展的格局，结合当地现状实际和未来的发展要求，从以下方面探索出因地制宜的发展模式和循序渐进的提升路径，实现地方各个领域变革优化。
(二)“多规合一”，加强文旅融合顶层设计与科学管理
推动各级政府以“十四五”为契机，开展相关研究，谋划融合发展新思路，出台促进文旅融合发展的相关规划和针对性政策，完善文化和旅游领域政策、法规、规划、修订等工作。加强产业融合指标体系建设、数据监测与动态反馈，引导各地建立符合本地区资源特质和产业实际的融合发展指标和评估体系，制定文旅融合发展数据统计和绩效评估办法；依托智慧文旅服务系统，构建区域性文化和旅游大数据平台，丰富文化旅游统计数据，为优化文旅产品服务、加强市场管理提供依据 。
(三)科技创新，通过信息技术革命引导旅游行为
信息技术革命将催生全新的智慧景区和智慧服务，这些实时的场景应用加上大数据分析、自媒体应用将对景区营销方式带来深刻变革。5G网络会使信息传播更为快捷，将会为文化产业开启一个万物互联的全新时代。5G网络通过与VR/AR、AI等高新技术的结合，可为博物馆、图书馆以及美术馆等公共文化空间提供更好的发展模式，为大众提供更良好的公共文化体验；杜比全景声、4K超清、VR等在演唱会直播中流畅应用，使得人们足不出户就能“置身”演唱会现场。新技术为文化产业创造了层出不穷的新玩法，催生更多的文化消费场景，刺激文化消费。
(四)优化空间布局，统筹城乡一体化建设
十九大报告中强调“城乡融合发展”， 这意味“乡” 不再是城市的附属， 而是与“城” 相互独立、并行发展的结构，城乡融合发展、不断缩小城乡文化和旅游发展差距成为文化和旅游发展中的新要求。因此，《“十四五”文化旅游发展规划》要强调乡村文化复兴。乡村文化复兴将与乡村产业升级、社会结构优化、生态环境提升等要素互为表里，共同完成乡村振兴的时代使命。规划要构建城乡一体化建设的发展格局，充分发展乡村旅游、休闲农业，不断提高旅游接待人数和收入水平。
(五)文旅融合，树立文化旅游品牌新IP
文化旅游产业的融合发展对促进国民经济升级和结构转型有重大的意义。作为综合性、带动性极强的产业，文化旅游明显呈现出多领域、多产业，多区域融合发展的势头。旅游产业和文化产业的融合发展，核心在于实现两个产业的一体化发展，实现旅游文化化与文化旅游化之间的融合。在文旅融合IP体系中，IP创新的本质是文化提升，中国文化IP和企业文化IP在旅游新时代都需要不断地创新提升，有组织、有计划、分步骤的构建目的地IP创新体系，形成目的地的IP建构的行动计划。
十四五规划编制在即，在文化与旅游融合发展大背景下，《“十四五”文化旅游发展规划》肩负新时代、新趋势下的全新历史使命。为了精准把握文化和旅游的差异和价值，更好地落地实施文旅融合战略，编制还应注重规划经验的积累，强调科学合理的编制流程；并以市场为导向，打造精品，创新发展，使《“十四五”文化旅游发展规划》真正成为引领文化旅游发展的纲领性文件。
思辨“十四五”电力规划
即将到来的20XX年既是“十三五”收官之年，也是“十四五”的规划之年。“十三五”电力规划制定的发展目标大都可实现，风电和光伏大幅超预期增长，但是抽水蓄能、气电装机不达预期，煤电灵活性改造进展缓慢。同时，电力工业发展的新问题不断暴露与激化，“短时缺电力、全年富电量”，煤电行业大幅亏损，系统灵活性不足与新能源消纳受限等等，都是电力行业结构性矛盾长期积累的体现。“十四五”是电力低碳发展的战略“窗口期”，而电力供需形势变化、能源革命目标、环保政策加码、电力市场化改革、巴黎协定温控目标等多重因素使得电力发展“内外交困”，与以往“按需定供”的简单总量平衡规划相比，“十四五”电力规划须有新的内涵与定位，同时将更具有挑战性。
1立足长远，明确“十四五”电力规划的价值观与方法论。
电力工业是国民经济发展的支柱性产业，关乎国计民生。在目前稳增长和调结构并行的经济转轨期，为更好地服务于国家发展战略，“十四五”电力发展应坚持“安全为基础，绿色和经济为约束”的价值观，以“四个能源革命”为方法论，发挥好向“两个一百年”目标奋进的“窗口期”作用，根据2030/2035中期目标、2050年长期电力低碳转型目标倒推近期电力规划目标，以保障满足人民对更好生活要求的高质量、绿色低碳电力服务为导向，避免电力发展的高碳路径锁定。
2目标明确，“十四五”电力规划要区分预期性、约束性和引导性指标。
“十四五”电力规划的目标体系可分为预期性、约束性和引导性指标。预期性指标是经科学研判、预期会达到的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现。约束性指标，就是在预期性指标基础上，强化了必须履行的职责，是必须实现、必须完成的指标。引导性指标，就是指在一定要求之下，可以根据标准定位和市场需求的具体情况灵活选用，并需要政策推动鼓励和市场机制引导的指标。“十四五”期间，建议设立的预期性指标包括全社会用电量、分类清洁可再生装机容量、电气化水平等；按照绿色低碳的发展要求，约束性指标应包括电力供应可靠性、煤电供电煤耗、非化石能源发电占比、电力行业度电碳排放绩效、弃风弃光率等；引导性指标包括需求响应规模、煤电灵活性改造规模、可再生能源平价上网时间、分布式能源利用规模、接入电力系统的储能规模、电能替代规模等。预期性指标为规划指引，约束性指标为规划保障，引导性指标为规划添力，三者层次分明，共同构成“十四五”电力规划的目标体系。
3多维约束，明确“十四五”电力规划的边界条件。
边界条件可以理解为“要实现目标必须满足的最低条件限制”，也就是基本原则。电力发展的边界条件包括安全可靠、低碳减排、经济适用等，这些边界条件所对应的可量化指标分别为满足最大负荷水平与系统备用率、电力碳排放强度、污染物排放总量、发电成本、电力供应成本。
首先，规划上不应以100%最大负荷为负荷平衡条件，95%更为经济、科学。我国经济基本完成工业化进程、三产居民用电负荷成为新增负荷主体、叠加极端气象因素，用电负荷特性持续恶化，峰谷差拉大、尖峰负荷短而高，如果继续单纯依靠增加电源来满足100%的负荷需求要付出极大的代价；而从满足资源充裕度要求来看，需求响应无需前期高昂的建设成本，是更为经济的选择。与此同时，按照最大负荷计算的系统备用率也可相应下调。
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其次，低碳减排是应对全球气候变化必须采取的行动，而电力行业是重中之重。我国以煤电为主的电力结构碳排放强度很高，但未来提高发电效率、降低煤耗的技术减排潜力不大，发展非化石能源以及碳捕获封存将是电力减排的主要方式。为实现2050年全球两度温控和2030年碳排放达峰目标，有必要设定电力行业的碳减排路线图。
同时，发电资源的经济性不应再停留在度电成本层面，而应从系统角度出发来衡量各类电源的价值，厘清电价的“权责关系”，用经济激励手段来引导各类电源有序发展。
再有，“十四五”电力规划必须具备峰值意识，提出明确的涵盖电力行业尤其是与煤电相关的峰值目标，例如电煤消费峰值总量/时间、煤电发电量（装机）峰值总量/时间、电力碳排放峰值总量/时间（须在2030年之前）。以峰值目标为重要节点，加快电力低碳转型进程。
最后，须明确“十四五”电力规划边界条件的逻辑关系，以安全可靠为首要目标，权衡低碳减排和经济适用原则，不能片面追求低电价而放缓新能源发展（如大部分发展中国家），也不能因重视新能源而抬高电价（如德国），做好经济成本与环境效益的平衡，从而划定电力规划“三角形”的可行解范围，并以宏观能源经济目标为依据，设定具体的电力目标指引。
4综合优化，“十四五”电力规划应着力解决复杂的系统问题。
“十四五”电力发展形势较以往规划期有很大不同。以往规划期是按照“以需定供”的模式来设定发展目标，以应对全国电力电量供应不足的主要矛盾，主体思路是加快部署电源装机和完善输电网络，这符合当时发展阶段的特征要求。但新时期的电力矛盾不再是单一的供需失衡，而是整个电力系统的结构性矛盾，集中表现为产能总体过剩与区域尖峰负荷供应不足并存、灵活性资源不足掣肘新能源发展、煤电行业亏损与中长期搁浅风险加剧，等等。单纯依靠增加电源装机已无法解决新时期的问题，反而会加重结构性矛盾。“十四五”电力发展面临的系统性问题是低碳转型目标下如何进一步优化电力结构来安全可靠地满足新型用电需求及市场利益分配问题。具体来讲，如何满足高比例新能源消纳和负荷特性恶化对系统灵活性的需求，如何调节煤电和新能源的博弈关系，如何疏导电力成本与电价机制的矛盾，如何推动煤电功能定位调整等等，这些问题应从更宏观的视角来考量。“十四五”电力规划不能一味“贪多求大”，要以拟解决的关键系统问题为切入点，从系统优化角度实现供需互动，侧重市场引导，推动发展与防范风险并举。
5主体内容，“十四五”电力规划明确各类电力资源的系统定位。
“十四五”电力规划应减少规划层次，多规合一，淡化总量平衡，突出重大问题和政策引导。
首要问题是各类电源的发展定位。目前较为共识的观点认为，煤电要从电量型电源向电力电量型电源转变，一定时期内保持主体能源地位；为加速低碳转型，新能源要从补充替代电源发展成为主体能源之一，水电和核电要持续稳步开发；重视储能和需求响应，强化供需耦合，改变电力系统形态；跨区输电是实现东西部能源互补的关键。其次是电源布局问题，煤电逐渐向中西部迁移，水电未来的开发重心放在西南地区，核电在沿海地区和适宜的内陆选址布局，新能源在三北富集区集中开发和在中东部地区分布式开发并举开发。非常重要的是，“十四五”规划不应再是各电源品种简单叠加的“拼盘式”规划，而是各类电源定位明确、功能互补；不应再是单纯的电源规划，而是立足综合资源规划，源网荷储用有机衔接的规划；也不应再是电力行业利益主张的规划，而是电力行业发展（集中式电源开发+大电网）与区域和地方经济社会发展深度融合的规划，为国家重大区域发展战略落地提供新动能，为分布式可再生能源发展留足空间，保持弹性互动。
面向更为长远的发展目标，“十四五”电力规划有必要出台政策引导电力技术产业进步。其一、高度重视节能优先战略，强化能耗管理，推进“两个替代”政策和分布式能源发展，减少散烧煤，提高电气化水平和能源自主性。其二、新能源还将大规模增长，需要继续出台补贴之外的支持性政策保障可再生能源系统平价前的“最后一公里”。其三、灵活性资源配置，依靠辅助服务价格机制加快煤电定位转型、CCGT建设和储能部署，消弭电源侧新能源波动和需求侧负荷波动的“两极”叠加对电力系统安全的影响。其四、核能开发按照“安全、创新、开放、市场导向”的原则，发挥规模建设的效益优势，缩减整体建设成本，构建可把控的核能燃料产业链，做好核燃料循环工作。其五、完善跨区输电和区域输配电网建设，疏通区域电力资源流通的载能通道，实现不同资源条件和负荷特性的地域间跨时区净负荷时序互补。最后、鼓励电力新业态发展，例如综合能源服务、能源互联网、泛在物联网等，着力打造多能互补、能源与数字化深度融合，加速电力低碳转型进程。
6机制建设，“十四五”电力规划的实施要依靠“市场激励+行政监管”。
单纯依靠行政手段推动电力工业快速发展的时期已经过去，现阶段及以后应借助市场规则来推动电力高效发展，深化电力市场化改革。从我国火电灵活性改造工作进程缓慢可以看出，尽管“十三五”电力规划明确制定了气电、抽水蓄能、煤电灵活性改造的目标以提升系统灵活性，但市场机制发轫不足使得这些目标均无法实现。国外电力市场建设的成功经验表明，采用“经济激励+行政监管”的市场化模式对电力资源的配置效率更高，更为符合电力工业发展到一定水平后的新阶段要求。电力发展新形势下，我国也应侧重依靠市场手段引导电力发展，将电力市场体制机制建设纳入到“十四五”电力规划中，在政策目标的顶层设计框架下，培育现货市场、辅助服务市场和容量市场，将电量和电力的价值加以区分，通过合理的市场价格变化来释放投资信号，引导电源装机、灵活性改造、储能建设、需求响应等，做到电力市场竞争和电力基础设施建设“软硬兼施”。因此，“十四五”电力规划既要明确一组关键指标来“总揽”未来五年电力行业的发展目标，还要“刻画”出政策路线图来“勾勒”体制机制改革方向、明确改革成效，始终以“问题导向”和“目标导向”为准绳，用顺畅的体制机制为动力驱动电力行业低碳转型。
市场并不是“万能钥匙”，在市场建设初期可能会出现运行效果和设计初衷有较大偏差的情况，这是新机制探索过程中必须考虑的问题。“十四五”电力规划应建立“需求场景+资源配置+市场机制+政策保障”模式，构建灵活柔性的规划目标执行方式，约束性指标应有可执行的落地机制，预先设定调控程序，预留目标调整空间；而预期性、引导性指标则主要通过机制建设，发挥市场的决定性作用，建立合适的激励机制由市场力量来决定如何发展。
“十四五”电力规划要从当前电力系统的基本面出发，明确电力规划的主体思想和理念——“安全为首要命题，清洁和经济为双重约束”，以关键问题为切入点，侧重市场引导手段，充分发挥好面向长远转型目标的战略“窗口期”的过渡作用。
城投公司“十四五”规划编制方法
20XX年下半年以来，政府和各类国有企业把“十四五”规划文本编制都提上了重要工作日程。如何编制高质量的“十四五”规划，各规划编制单位都在积极探索。今年，我国经济进入了高质量发展的新阶段，各地区机遇与挑战并存，发展的压力和挑战比以往任何时候更加复杂多变。国际环境、国内经济形势总体向好，但是稳中有变。各种问题和矛盾聚集，经济转型的阵痛与新动能培育的困惑交织在一起。这就需要我们用专业化眼光来梳理脉络，把握经济政策，理清规划思路，找到关键问题，做到有的放矢，才能编制出高水平的“十四五”规划。西宁城市发展研究中心根据城投公司作为国有独资（全资）特殊目的企业的特点，就城投公司如何编制“十四五”规划文本，提出以下思路。
一、找准城投公司核心定位
首先要找准城投公司的战略核心定位。一般而言，城投企业的战略定位有四类：一是定位为公益类国企，这类企业以如何实现社会效益最大化为目标；二是定位为稳增长类国企，这类企业要考虑如何提升经营管理水平，创造营业收入为主要目标；三是定位为促改革类企业，这类城投企业面临业务升级，业务板块重构等；四是定位为调结构类企业，这类城投企业要考虑如何实现转型或者退出。现实当中，很多城投公司有着多重定位，我们要具体问题具体分析，根据不同的核心定位，选择战略规划的方向也不同。
二、遵循战略思考的逻辑体系
做规划要有逻辑思维和战略思考，不能拍脑袋、想一出是一出。企业的内外部发展环境共同影响着企业发展战略，我们首先要看城投公司的外部环境，包括宏观、区域、产业、资金等维度，其中核心在于产业，我们要分析企业机会、看核心要素；其次看内部环境，包括我们企业的发展历程、企业拥有的资源与能力、制约企业发展的因素等，核心是分析自身的条件，看清自身的资源和能力。结合内外部环境，抓住企业的核心能力，从而明确经营哲学、战略定位、方向、目标、模式，再进一步制定业务规划、管理保障等。
三、善于运用分析工具
我们做规划，要善于运用各种分析工具，在实践中我们如何做到专业的战略分析与规划呢，这就要求我们择优选择专业工具和模型，帮助我们更好地制定战略。这些工具和模型通常有波特五力竞争模型、SWOT分析模型、SPACE矩阵模型、SCP分析模型、波士顿矩阵、GE矩阵、ECIRM模型等。
波特五力分析模型是迈克尔·波特(Michael Porter)于80年代初提出，对企业战略制定产生全球性的深远影响。用于竞争战略的分析，可以有效的分析客户的竞争环境。五力分别是：供应商的议价能力、购买者的议价能力、潜在竞争者进入的能力、替代品的替代能力、行业内竞争者现在的竞争能力。五种力量的不同组合变化 最终影响行业利润潜力变化。
在现在的战略规划报告里，SWOT分析应该算是一个众所周知的工具。来自于麦肯锡咨询公司的SWOT分析，包括分析企业的优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）和威胁（Threats）。因此，SWOT分析实际上是将对企业内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析组织的优劣势、面临的机会和威胁的一种方法。
战略地位与行动评价矩阵（Strategic Position and Action Evaluation Matrix，简称SPACE矩阵）主要是分析企业外部环境及企业应该采用的战略组合，SPACE矩阵有四个象限分别表示企业采取的进攻、保守、防御和竞争四种战略模式。【更多免费素材 ，微信lbgzkf1】
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四、对城投公司自身进行深度剖析
不了解企业本身，就不能做到扬长避短。企业战略分析、战略规划必须建立在充分、扎实的企业内外部调研基础之上，用事实说话，用数据说话。外部研究的重点主要包括趋势、区域、产业、市场、竞争对手、对标企业等，内部研究涵盖业务、组织管理、人员、财务、资源等各个方面，重点是资源、条件、人才、能力。通常可采用的方式包括资料研究、内外部访谈、实地走访和问卷统计、对标找差、战略研讨等。通过全面深入的调查研究，不断梳理信息，层层抽丝剥茧，为制定战略奠定基础。
五、做到规范编制
要编制高质量“十四五”规划，必须充分体现规划的高度、宽度、亮度和精度。要做到政策匹配、语言规范、层次清晰、言之有物，要具有创新开放的理念，规划文本要体现前瞻性、规范性、系统性、层次性和操作性。编制过程要以“产业为本、战略为势、创新为魂、金融为器”为原则，做到规划成果既要接地气，又要有前瞻性，既要准确把握政策又要体现先进性和实操性。
六、做到母子公司规划融合统一
母子公司在“十四五”文稿编写、产业发展、国资国企改革目标、防范化解重大风险、技术创新等具体规划方面要相互衔接，确保母子公司参数及目标相一致，保持高度融合。这一步可以在母公司规划大致框架出来后，再对母子公司间差异点进行调整。各子公司先期基于城投母公司战略和中心任务上，牢牢抓住本企业存在的主要问题、主要矛盾和企业核心需求，重点围绕本企业战略目标，发挥企业优势，聚焦企业内部资源和力量，差异化编制子公司规划。
七、推进战略成果转化
基于前期做的各项战略研究、分析判断，要重点对其进行成果转化，最终形成企业发展战略规划。战略的最终成果是有清晰完整的一套体系。发展战略首先依据城投母公司的使命自上而下逐层展开，子公司服务于母公司的发展内容和方向，从母公司分解至子公司的战略通常分别是：事业战略（使命愿景、定位、目标）、竞争战略（产业布局、发展路径、行动计划）、职能战略（各项职能的配套，人财物信息等资源支持，战略分解实施等）。在城投母公司使命愿景之下，也可以按照横向划分为业务战略、资本战略、组织与人才战略。对于战略管理的体系，需要明确一个完整的战略管理体系，包括战略分析、战略规划、战略实施、战略评价等。实际编制过程中要根据实施情况不断总结、调整，循环，只有遵循了系统的战略体系，才能做到战略不成为空中楼阁、不至于半途而废，规划能够切实落地以及能够自我调整，避免出现战略太虚、无法落地的情况。
规划是引领、规划是龙头。做好城投公司“十四五”规划纲要的编制，在国家提倡高质量发展的当下，对指导城投公司未来发展至关重要、意义深远，也是城投公司实现高质量发展的重要保障。因此城投公司非常有必要通过前瞻性、系统性、专业性的前期研究，做好“十四五”规划纲要的编制工作，进而通过规划来指导城投公司将来的实践，引领城投公司健康发展与改革创新。
如何用构建型战略的视野做好十四五规划？
一
十四五规划当中的构建型战略
首先必须把在执行战略过程当中，可能获取哪些改革权力？可能能争取到哪些改革试点？可能能争取到哪些改革利好和独有的个性化的改革授权？作为构建的其中一个组成部分。不是由于现在能获得哪些资源和政策，而是站在改革可能获取这些资源和政策的前提之下，反过来，站在未来看现在，看看自己做事的时候，不要先人为受限，站在可能获取这些改革空间的立场上，如何构建自身的发展空间，这是构建的应用层次之一。
其次要把构建和改革融合在一起，把构建和企业所在的区域变革、所能抢位占位卡位要为的可能性融合在一起，包括能不能成为国有资本投资运营公司，包括能不能形成自身的一个战略方案，来反向向上级进行游说，作为构建的一个很大的出发点。构建战略，还必须把企业自身战略和区域战略共振，作为一个支撑点，企业自身如果去实施某个战略，这个战略在区域当中到底扮演一个怎样的角色？企业获取一般意义上的财务收益之外，还能获取哪些层次的收益？这些收益显性化程度有多高，这收益能带来其他的资源配置和关怀和其他机遇的可能性到底有多大，这都是在构建的时候要特别关注的，还要特别关注企业在未来能否打造出联盟生态圈等新型发展空间新型运作延伸空间的可能性。
其次，还要把一个企业在构建战略时，对自身的重大问题，重大缺陷，重大漏洞重大矛盾能否进行对冲？作为构建的一个出发点。
最后，构建型战略到底怎么和情景战略结合在一起，怎么把构建型战略的强中弱构建和情景战略的ABCD方案的选择结合在一起，使得构建是活的、是适合于变化环境的构建，这是构建型战略必须思考和谋求满足的地方。
一句话，在十四五期间的构建型战略，还应力图满足企业构建的多个维度和层次，不是很简单的一个常规意义上的站在未来看现在，要把十四五期间到底未来能站上多高，未来到底可能获取怎样的权利空间资源空间，行业地位空间，创新空间发展模式空间联盟及生态链构建空间，以及十四五期间，可能面对哪几种不同的重大场景，可能面对理想情况最糟情况，大约会出现多大的幅度？企业因为未来的各种负向蝴蝶效应和正向蝴蝶效应，做出怎样的前置安排，要提前做好分析。
构建型战略不仅对内集团战略，如何构建发展路径，资本运作，产业组合，横线区域布局，横向战略能力战略等多个层面，更需思考如何构筑供应链产业链生态链战略，把构建的战略空间拉开。十四五期间的集团战略，众所周知，集团战略是集团的一个顶层设计。落到企业层面，企业的集团战略也务虚，对于这些重大改革调整变化，带出一个话题，十四五规划的十个趋势会怎样影响到集团的战略？集团战略，如何对内把握母子公司关系，对内如何积极把握十四五期间的新因素，变化性因素。集团战略主要要完成考量，那么在发展模式上，显然十四五规划提出了一个非常高的要求，那就是在变化。
1、十四五期间显然集团要对自己的发展模式进行梳理，以期形成一个能够与十四五期间的大政方针、国家运行、行业变化和市场波动进行共振的发展模式，发展模式的最基本特征是面向不确定性，继而如何落到集团的六个平台战略。在发展路径上，核心是多路径切换，多路径的柔性变化，三五年层面上情景战略为主，年度季度乃至月度层面上持续迭代，小步快跑，不断变形，将是十四五期间一个很大的战略路径特征。
2、其次是资本运作特征。众所周知，资本运作更接近于集团的本质，把集团看成一堆资本和股权的集结。所以集团常规的本质就是以己之有限资本，驾驭社会之无限资本。在十四五期间，集团的运作更进一步，具有了时代性特征。那就是集团如何通过母子公司关系和商业逻辑的设置，组织架构的环环相扣，母子公司角色的分配，形成一个捕捞时代红利，改革红利，区域红利，发展红利的一个红利攫取结构，不同的集团会形成不同的攫取结构。
不确定性和短期里面难以获得战略实施所必需的某些特殊功能与模块时，如何用资本运作的手段来打通或简化这样的努力过程，包括用并购，用合资，用社会资本合作等手法，完成这样一个发展。集团的产业组合，如何展现十四五期间的一个特有的变化，如何形成从工业经济和基建经济逐步转向消费经济和科创经济的一种新型结构。
3、区域布局特征，如何在空间上形成一个布局，既来自于地方政府对国有企业发展空间的理解和授权，也来自于国有企业。对空间结构如何搭建，如何组合，能够令到自身的效益最大化等，对于国有企业如何在本地生根，如何到外地布局，如何在一带一路上有所作为，如何在资源富集区消费密集区进行合理的布局，如何在城市化的六个层次当中进行自己恰当的布局，如何与新时代下规划的大调整，区域的大整合，大一体化，大湾区有共振，国有企业而言，是一个重大的挑战。
4、那么横向战略上，集团的各个产业板块之间，如何在集团引领之下算好大帐，做好算长账，算大账结构的设计，依然是一个跳不过去的话题，必须给予重大的关注。
除了这个以外，集团也一直有一个大亮点。那么集团的各个产业板块的算长账算大账，还带出一个各个产业板块如何成为集团大生态圈的一个子生态群，以及各个产业板块，如何在拥有自己的子圈的同时，往往可能加入到外界的一个更大的生态圈，这样一个复杂的生态圈结构，到底如何处理，能够领导集团的发展利益最大化。这样一系列的问题，都属于横向战略必须思考的。
5、那么显然能力战略必须更纵深的思考一个问题，如何构建能力，如何基于现有能力，经营好存量，如何动态构建发展提出了挑战的所急需的一些能力。
二
十四五规划一定是吻合集团型战略特征
这里的集团不是狭义意义上工商注册意义上的集团，它更多的是一个组团联盟、群体、生态意义上的集团。唯有从这个高度上去理解十四五规划的意义，才可以说我们对于十四五规划能做到有的放矢，才能做到配得上十四五规划，适合于十四五规划。并且我们的战略方法论，是适合的，是与十四五规划这个事物本身是共振的。从历史上来看的话，战略是战略、规划是规划。可是在十四五期间，恐怕一个没有战略特征的十四五规划，是交不了这个答卷的。
所以十四五规划一开始就应该具有战略特征。它首先是个战略规划，其次他不光是在这五年里面安排，如何实现一系列固定的战略目标的一个资源配置、一个预算、一个工作分解的路线图，更重要的是他事实上是以一连串的变化的目标为对象，去谋求在动荡的环境当中追求自身发展的最大化，价值都最大化。其次，他面对这一连串的目标处，它其实有一个方案簇，一连串的方案组成了一个生态，这方案之间是环环相扣的。由此构成了一个十四五规划的一个样貌特征。
众所周知，这样的一个规划，它不再是一个神枪手，打固定靶。他是一个正在学习的枪手。打一个在变化环境当中的移动靶。所以就出现了很大的一个动态性特征。这时候有两种办法，一种是走所谓的学习型组织迭代化管理，小步快跑是试错和调整，敏捷反应，灵敏型组织，这样的一种通俗做法对波动、对异常、对多变、的情况有一定的适应能力。但事实上这种适应能力仅止于事物变化的幅度在一定的可理解幅度内，并未对战略本身提出巨大的挑战。甚至成为质疑战略背后的一些假设和一些隐性思考，所以恐怕还不够。
因此，十四五规划还有一个很大的，之前被忽略了的对象，那就是十四五规划需要一个稳定的环境。只有有一个相对稳定的环境，才可以实现企业的小目标。企业又不是政府，企业本身不能命令生态圈为他做什么，他怎么居然能拥有对环境的稳定性，他怎么能掌控环境呢？答案其实在于企业要开放，要改革，要构建生态，要使自己超级生物化。唯有如此，企业才可以获得一个基本上稳定可控的外部环境，或者说是一个可以将风险对冲的外部环境，或者说是一个积极的敏锐的，可以进行一个更大幅度里的波动风险提前侦察，且企业的外围有若干防护层，可以缓冲冲击和风险的一种结构。
所以这就要求企业的战略具有集团性战略特征，构建型战略和集团型战略，是此轮若干企业做规划的一个前提。唯有有了这两个前提，才可能把这一轮十四五规划做得更上一层楼，把十四五规划的精髓要义给提炼出来，再往哲学上一说，大家就知道了。十二五、十三五十四五或其他五年规划相比，我们可以把它理解为一个矿场。一个企业，在这旷场上探矿，十四五规划矿产的分度，矿仓结构的复杂程度，如果采用了正确的手法，探矿以后所获得的成效是远远高于十二五、十三五。
十四五期间是一个范式转换，楷模更迭的时段，也因此这个时间段里面本身蕴含有巨大的能量，或者说这个时间段非常关键，非常重要。时间的能量密度，不确定性密度和机会密度远远高过平常的时间。一般我们会把这种时间叫关键时间，或特殊时间，所以十四五规划还要从时间维度上来积极管理十四五这样一个关键时期的时间特征。如果管理不好他的时间特征，就等于是浪费了十四五规划的宝贵的内在能量，只做出来的一个平常的庸俗的五年的资源配置路线，也许十四五并不会发生多波澜壮阔的变化。
也许这种规划也还过得去。但是如果十四五期间发生了若干重大变化，这种庸俗的战略恐怕从中几乎得不到任何的资源斩获。所以这也是积极做事和消极做事之间较大的差异。围绕着这么一个思考，我们有必要积极去做好十四五规划，有构建型战略和集团性战略的思考。如果把这两个思考，我们做开了，我们还要来思考一个重大问题，我们如何来看待和驾驭一个企业该在十四五期间拥有的经营哲学。
大家一般都知道，经营哲学是一个企业所秉持的一些信仰所形成的一些对商业因果关系、商业逻辑的一些认知。或者对顾客的认知、企业的认知、实在的认知、产业的认知还有对企业本身到底提供了什么价值这一类的认知。可以说是一个企业从世界上的一些信念支撑和依据，也是该企业获胜的窍门和秘诀。十四五期间，一个企业的这些看似相对固定的经营哲学，需不需要变化？
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我想是毋庸置疑的，必须变化，是适宜时宜，因地制宜。十四五规划的巨大的变化，国家层面的多期叠加、多册叠加、多力叠加，决定了十四五期间必须站在一个更高高度上，积极的以万变应一变，积极的来呼应可能到来的变化，而不是消极应对。所以首先对企业的经营哲学要提出一个较大的挑战。我们不把话往玄里说，只是往朴实里来说，至少技术的冲击，互联网的冲击，行业重构的冲击，基层崛起的冲击，是一个企业必须去面对的，最起码的经营哲学挑战，抑或说有个别企业在很偶然很特殊的情况下，他过去的经营哲学恰好不用调整，能应对今天。
有这种概率，但是并不应该寄希望于这种概率，而是以努力探索如何，哪怕是旧瓶装新酒，哪怕是对之前的经营哲学再诠释也应是一个变化的是积极的面向未来的。由此构成了十四五规划的一个大前提。在十四五规划过程当中，尽管我们说用到集团战略未必一定是集团，但是当今不争的事实是大部分能抗风浪，能有一定产业地位的企业，都是事实上集团化了。他是不是在工商注册上表达为集团？并不重要。重要是它事实上集团化展开了集团化运作。
将突发事件应急管理纳入“十四五”规划编制
眼下，“十四五”规划正在前期编制中，建议将突发事件应急管理体系建设全面纳入“十四五”规划，从顶层设计角度进一步推进应急管理体系和能力现代化。
作者：包存宽 田丰
突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，对我国突发事件应急管理和处置工作也是一次大考。总书记指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。
一直以来，党和国家高度重视包括公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发事件的应急管理工作。十九届三中X会提出，要加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时明确提出，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。眼下，“十四五”规划正在前期编制中，建议将突发事件应急管理体系建设全面纳入“十四五”规划，从顶层设计角度进一步推进应急管理体系和能力现代化。
— 1 —
将突发事件应急管理体系建设全面纳入规划体系
2003年抗击非典之后，我国开始建立以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制、法制）为特征的应急管理体系。其中，应急预案是核心，包括了国家突发事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案，县级以上各级人民政府及其有关部门根据国家应急预案、相关法律法规和本地区的实际情况制定的突发事件应急预案，以及企事业单位、重大活动的应急预案，涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等在内的各类公共突发事件，数量达数百万个，形成了一个“横向到边、纵向到底”、完整的突发事件应急预案体系。
突发事件应急管理体系建设规划是统筹和指导应急体系建设的专项规划，为应急管理体系、应急预案实施提供能力保障。事实上，应急体系建设规划从2003年“非典”之后已受到重视，不仅首次将“强化应急体系建设”纳入国家“十一五”国民经济和社会发展规划纲要，还专门编制了 《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》（国办发[2012]106号）。这也是我国第一个国家层面的应急体系建设专项规划。随后陆续编制了十二五、十三五《国家突发事件应急体系建设规划》，明确了不同时期应急体系建设目标、主要任务、重点建设项目、政策措施等。
不仅如此，相关专项规划也都增加或加重了相关突发事件的应急管理、风险管控和危机管理的内容。以“十三五”为例，在国民经济和社会发展规划中，规定要健全包括安全生产、防灾减灾救灾、社会治安防控和突发事件应急体系在内的公共安全体系，建成与公共安全风险相匹配、覆盖应急管理全过程和全社会共同参与的突发事件应急体系。在卫生与健康规划中指出加强突发公共卫生事件尤其是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力建设，提升突发事件应急监测预警水平、应对能力和指挥效力，加强卫生应急队伍建设，提高各级医疗卫生机构卫生应急准备和处置能力。此外，生态环境保护规划、综合交通运输体系发展规划等各类规划也根据自身的具体内容和涉及领域制定了相关的突发事件应急管理章节内容。
但是，突发事件的应急处理处置工作十分复杂，需要中央和地方、政府的各个部门之间，政府、社会和企业协同工作，而目前分散在不同部门、不同类型规划中的突发事件应急管理还缺乏有效的衔接、充分的协同，这样就给突发事件的应急处理处置带来了一定障碍。为此，建议将目前应对突发事件的“一案三制”扩充、强化为“一案三制一规划”，尤其是强调将“一案三制”全面纳入规划，加快形成符合治理能力与治理体系现代化特点、满足人民群众美好生活需要、确保国家安全、公共安全和社会经济安全的应急管理体系。
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“十四五”规划编制是一个重要机会窗口
首先，将突发事件应急预案体系全面衔接“十四五”规划体系，比如总体应急预案纳入国民经济与社会发展规划，专项预案、部门预案分别纳入专项规划和部门规划，区域联防联控预案纳入区域规划（如长三角、珠三角、京津冀）等。尤其是应重点将突发事件总体应急预案全面纳入“十四五”发展规划纲要。突发事件总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，规定了突发事件应对的基本原则、组织体系、运行机制，以及应急保障的总体安排等，明确相关各方的职责和任务。国民经济和社会发展规划是经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。二者都具有统筹全局的纲领性、规范性文件的性质。总体应急预案全面纳入国民经济和社会发展“十四五”规划纲要，不仅要强调总体应急预案对于专项、部门应急预案编制的总遵循，还应作为其他专项规划、部门规划和区域编制、空间规划及其详细规划编制的安全底线、约束红线。
其次，编制好《突发事件应急体系建设“十四五”规划》，重点针对此次抗击新冠肺炎的经验总结尤其是短板和突出问题，立足人民群众对安全的需要，涵盖可能危及人民生命财产安全、国家安全、公共安全、社会安全、生物安全、环境安全等的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，识别并管控好影响甚至决定突发事件与各类危机之间的逻辑关联、演化机制、发生和传导路径的关键性因素。具体来说，应进一步强调以下内容：一、加强突发事件风险管理，提高基层基础能力。基层是应急管理工作的重要基础，要改变目前基层责任巨大但是权力、资源有限的状况，对应急资源重新分配，提升基层单位和领导干部的应急响应能力；二、强化公众和社会力量参与应急管理。坚持群众路线，在基层社区、学校、企事业单位开展应急安全教育，增强人民群众的风险防范意识，把卫生健康等公共安全和教育纳入国民教育和精神文明建设体系。在突发事件风险防控的人民战争中，只有发动起全社会公众积极参与、全民联动，才能构筑起最坚固的人民防线，全面提升突发事件应急管理体系的群众基础；三、将工作重点由事后响应向事前预防转变。我国的制度优势表现在突发事件的应急响应上，而对于重大突发事件的预防上还存在不足。要尽量做到防范于未然，从源头上遏制重大风险，树立底线思维、红线意识，增强重大风险防范化解能力。
第三，各地各部门根据实际情况和未来风险形势以及专项和部门应急预案的需要，因地制宜地编制并实施好突发事件应急专项规划和部门规划。专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案，部门应急预案是根据总体及专项应急预案和本部门职责制定的为应对本部门行业领域的突发事件的工作方案，这两类应急预案都是针对突发事件应急工作中涉及物资、装备、资金等特定领域和部门的工作内容。而在规划体系中，专项规划是由一个政府部门或一个部门牵头、多个部门参与对某个特定领域编制。一方面，可以将突发事件应急专项预案和部门预案纳入相应的“十四五”专项规划，由地方各级、各部门推进各自突发事件应急管理体系建设；另一方面，也可以单独或专门编制突发事件应急管理的专项规划、部门规划、区域规划，对相应领域的应急处置工作做出具体的细致安排和规划，并且可以提高应急处置与其他方面工作的衔接程度，提高突发事件应急处理过程的效率。但无论是以何种方式衔接应急预案和专项规划，其目的一是通过规划持续推进突发事件应急管理体系建设，二是将应急管理的相关要求作为发展规划及其各专项规划、区域规划的强制性内容和“硬约束”。
第四，做好联合应急预案和区域规划的协调与衔接。联合应急预案侧重明确相邻、相近地方人民政府及其部门间信息通报、处置措施衔接、应急资源共享等应急联动机制。这在我国大力推进长三角一体化、粤港澳大湾区等区域一体化发展的背景下显得极为重要。大量的突发事件，特别是巨灾级别的突发事件，其影响范围以及处理工作牵涉范围往往超过了某个单独的行政区划，在风险监测、物资调配、联防联控等方面需要区域联合协同工作、相互配合、共同应对。将联合应急预案纳入区域规划以及国土空间规划、城乡规划等具有空间性和区域性的规划，将在有助于区域一体化发展的同时，健全突发事件应急处理治理能力和体系，增强大范围的突发事件应急处置能力。
无论是突发事件应急管理体系、预案体系还是各类应急规划，其生命力都在执行和实施。可以通过以下措施增强其执行效力：一、对突发事件应急预案和规划进行定期评估审视，结合各级各部门实施的反馈情况，以及在一段时间内突发事件应急管理工作中出现的实际问题，对应急预案和规划的适宜性、完整性、可实施性进行评估，必要时进行修订；二、从全国、省、市、县、乡镇的不同行政层级和区域（如长三角、珠三角、京津冀），到工业园区、社区以及学校等企事业单位常态化开展突发事件应急演练，尤其是对在重大突发事件、多个突发事件叠加等情境下的大规模应急处置处理演练，提高应急管理部门和相关单位的应急实战能力，强化对于应急规划和预案的熟悉程度，坚决杜绝“纸上谈兵”的现象，切实提高应急预案、应急规划的可实施性和有效性。
“十四五”规划的重点难点、建议、流程及细则
十四五规划编制流程
1、全面调研：开展经济社会的全面系统调研
2、前期研究：开展“十四五”经济社会重大课题研究和专项规划编制
3、确定思路：“十四五”经济社会发展基本思路研究并上报上级单位
4、规划编制：结合国家、上级规划思路及要求，编制“十四五”经济和社会发展规划纲要
5、规划论证：对“十四五”经济和社会发展规划草案要进行论证
6、规划上报：“十四五”经济和社会发展规划纲要上报人大通过
十四五规划编制遵循细则
指导思想：新时代中国特色社会主义思想；
围绕目标：建设社会主义现代化强国；
价值理念：坚持以人民为中心的发展思想；
发展路径：坚持高质量发展；
总布局：“五位一体”总体布局；
战略布局：“四个全面”战略布局
规划体系：处理好发展规划与空间规划的关系；
编制节奏：同步部署、同步编制专项规划、区域规划和空间规划。
“十四五”规划的重点与难点
1、社会主义现代化体系；
2、“十四五”指标体系；
3、区域主题词设定；
4、虚实“两个空间”整合；
5、“新三驾马车”驱动；
6、区域整合融入；
7、底线与约束；
8、改革攻坚；
9、现代化产业体系；
10、产业“引擎”培育；
11、应对消费升级需求；
12、园区新版本；
13、空间优化与提升
14、公共服务新需求供给应对；
15、新型城镇化与乡村振兴；
16、创新提升社会治理能力；
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18、新基础设施保障。
十四五规划编制建议
十四五”规划编制工作是一项国家到地方、全局到局部、宏观与微观等相互结合的系统性工作。我们总结过去“五年规划”经验，整理地方（区域）“十四五”规划编制重点为：
1、客观全面做好总结评估 对“十三五”执行情况进行全面总结评估，客观准确把握区域所处发展阶段及特征。
2、重视区域瓶颈问题的解决 致力于打破制约区域发展的瓶颈，找准突破发展的切入点、解决核心问题，发挥战略导向作用，确保高质量发展。
3、做好近中远期的目标衔接 既要以五年为主，又应预测2035年基本实现社会主义现代化的各项目标，以及到本世纪中叶，全面建成社会主义现代化强国的战略安排。
4、重视突出区域自身发展特色 寻找区域与其他地区的异同，挖掘其发展价值，准确把握其发展特色，并在经济社会发展规划中突出区域特色。
5、重视规划实施的可操作性 既要站在大区域发展中考虑问题，对未来发展和环境变化有一定的准备，又要切合区域发展实际，稳步推进，实现高质量可持续发展。
工程建筑企业“十四五”战略规划要点
一、工程建筑企业十四五规划难点
以某工程建筑企业为例：
“十三五”期间，某工程建筑集团有限公司（简称“集团公司”）经营规模显著增长，2016-20XX年合同签约量总额700亿元、营业收入总额350亿元、利费总额15亿元；股东增资8亿元，所有者权益总额突破30亿元，资产负债率、“两金”占比大幅下降，重大资金回收风险得到有效化解。建安、投资和房地产同步发展并形成“6:3:1”的业务格局。建安业务保持龙头地位（民建业务保持支撑地位，工建业务持续低位徘徊）；房地产业务稳步推进；投资业务不断发展。集团公司持续优化组织功能，有序推进两级总部改革，不断完善制度管理，全面推进项目合伙制等业绩考核，以“标准化+信息化”拓展项目管理的新内涵。但仍需强化或亟待解决如下问题：
“千亿内部协同市场”开发与为上级企业提供价值链战略支撑的能力。
装配式建筑业务尚未形成规模，工建等业务发展不均衡，房地产业务管控力度偏弱。
区域市场虽有布局规划但持续发展能力有待强化。
面对多元业务，一体化管控体系灵活度不足，集分权管理有待优化；创新组织机制、激发内生动力、优化分配模式等，将推进深层变革。
二、20XX年工程建筑行业纵览
20XX年地产投资、销售“双高”为地产产业链复苏积蓄了空间，关键看资金端利率下行。
截止20XX年9月，全国房地产开发投资累计增速10.5%环比持平，商品房销售面积累计增速-0.1%环比提升0.5pct，下游需求极具韧性为20XX年板块业绩复苏奠定基础。
施工端稳健增长叠加交付到期推动竣工端数据持续好转，提振下游装饰需求释放。截止20XX年9月，房屋施工面积累计同比+8.7%（同比提升4.8个百分点），房屋竣工面积累计同比-8.6%（同比收窄2.8个百分点），2018-20XX年逐步集中交付到期推动竣工提速。
中长线看国内基建仍有较高空间，长三角、粤港澳等发达地区具支撑基建建设的财政根基与人口基础，中西部地区有较强的基建补短板需求。
20XX年，人均GDP中国$9770（日本$3.9万、美国$6.3万），基本相当西方发达国家上世纪80年代左右水平；中国城镇化率60%（日本92%，美国82%），经济及基建需求未来仍有较强的提升潜力；中国政府债务余额占GDP比重远低于日本（超220%）、美国（超100%），具备较强的财政能力支撑基建建设；铁路/轨交是最具前景的基建细分市场。
从一般公共预算收入规模角度看，近年来，广东、江苏、上海、浙江、山东等东部沿海省份位居前列且增速均超过或基本持平全国增速；从人口规模角度看，广东、山东、江苏等省位居前列，广东、浙江等省人口净流入规模位居前列。这些地区经济发达、财政实力雄厚、债务水平可控，尤其是长三角、粤港澳拥有国家级别的政策支持，且人口规模高，因此具备支撑基建建设的财政基础与加密需求。
从各省“十三五”高速公路规划完成情况看，较多中西部省份剩余缺口仍较高，赶规划赶工期的压力较大；较多中西部省份的基建密度明显较低，未来补短板空间较高；交通强国、西部陆海新通道等政策亦支持中西部地区基建建设。
“一带一路”区域工程承包业务显著优于整体水平。
国内与“一带一路”区域工程承包业务增速显著优于整体水平：截止20XX年8月，对外承包工程新签合同额同比减少6.7%，其中“一带一路”区域同比增长27.5%；对外承包工程完成营业额同比减少4.2%，其中“一带一路”区域同比减少1.9%。
趋势判断：中美贸易摩擦以及全球经济放缓背景下对外工程承包业务可能仍将较为疲弱，而“一带一路”区域虽然显著优于整体水平，但也存在新签订单增速快、完成营业额增速慢的问题，因此机会可能是结构性的，如在政局较稳定且合作较深入的俄语区业务布局较多的公司更易于获得较大增长弹性和增长确定性。
国际建筑龙头通过特许经营/业务横向扩张等改善现金流、提升ROE。
采用“海外扩张”战略的典型案例有西班牙ACS、德国HOCHTIEF等。新兴国家基建、房建建设有较高空间，通过海外扩张将能有效抵御本土压力，且将进一步扩大影响力及品牌美誉度，从而使得自身价值提升。
采用“特许经营”战略的典型案例有法国万喜等。特许经营业务与工程承包业务有良好的优势互补效应，一方面可以形成稳定的现金流，提升综合盈利水平，满足工程承包业务的资金需求；另一方面特许经营业务将塑造建筑公司与政府部门长期合作的关系，并打造良好的运营管理能力，延伸建筑公司从设计到施工到后期的全产业链协同能力。
采用“业务横向加法”（包括延伸产业链上下游与跨域扩张）战略的典型案例有美国AECOM、加拿大WSP等。延伸产业链上下游，如从上游设计切入到下游承包；跨域扩张，如从交通基建工程切入到环境工程、能源工程等。业务横向做加法一方面可以提升全产业链协同能力及整体竞争实力，另一方面能有效抵御主业所在的市场发生波动对收入所带来的影响，因此是提振估值的重要因素。
三、找准十四五战略规划起点
成功的规模化工程建筑企业大多都经历了长时间的积淀，或在专业化方面、或基于核心能力在相关多元化方面逐步形成独特的市场竞争优势；并在发展的瓶颈阶段采取并购手段进行细分业务领域的整合，或突破专业/区域的局限性。但在扩张的过程中必须把握行业发展的内在逻辑，妥善处理规模与效益、速度与风控之间的关系。
工程建筑企业的价值创造来源于工程经营和资本经营。只有当企业投资所得的收益超过其投入资金的机会成本时才真正创造价值。要求企业在战略层面做好核心能力提升与资本杠杆的合理匹配，防止过度依赖杠杆，甚至抛弃自主施工，对核心能力带来伤害。衡量工程建筑企业价值的标准与关键过程驱动关系如下所示：
到达高利润区的方式和手段都具体集中地表现为对价值链上目标高利润环节的控制力的获取。建筑企业的五化策略和外延式增长发展思路如下图所示
慧朴咨询提出“一二三四五”顶层设计思路推进建筑企业发展，具体如下
一条主线：以经营为主线。
企业经营：向提供“融资-设计-采购-施工-运维”（FEPCO）一体化解决方案模式转型。
项目经营：投标阶段的一次经营效益、实施阶段的二次经营效益以及结算阶段的三次经营效益。
两个经济：规模经济与重复经济。
优化业务结构，转战大市场、抓住大业主、锁定大项目，进入高利润区，向规模发展要效益。
建立项目标准化管理体系，加强绩效考核，提升企业项目管理水平，重复成功经验获取效益。
三个核心：改进企业人才的能力管理、压力管理和动力管理，匹配企业发展要求。
设定岗位任职资格，编制岗位说明书，建立岗位序列及职业发展通道，推动关键岗位竞聘。
分解企业战略目标，形成部门及岗位关键业绩指标，建立组织绩效考核与岗位绩效考核体系。
结合岗位价值评估确定各岗位基本工资水平；岗位绩效奖金与考核结果挂钩；优化奖惩机制。
四项集中：集中项目策划、工程算量、合约管理、财务资金，强化集团管控。
五类热点：商业模式创新EPC /PPP；混合所有制改革；建筑科技；精益建造；装配式建筑。
四、持续优化业务结构与管控模式
强调顶层设计，以实现“集团化运作、产业链协同、专业化管理、品牌化拓展”为目标，在发展中持续优化集团公司的业务结构与管控模式。
持续优化建安施工、融资建造、地产开发各项业务的发展定位：房建做优、基建做强、冶建做精；融资建造业务平台化运营；房地产开发业务协同与效益并重。
集团总部对分子公司实施战略管控，包括战略计划监控、组织业绩考核、管理制度输出、内部业务协同管理、投融资管理、市场经营管理、项目过程关键控制点监控等维度。集团总部优化与上级单位及内部单位的交易机制，遵循自主协商原则推进各业务单元进行市场资源协调和业务合作。
分子公司作为市场经营主体、工程项目管控的法人（模拟法人）主体，承担组织损益的主要职责。
项目部负责项目具体实施，以履约或在履约的基础上强化成本控制为主线，对项目进度、质量、安全、成本承担主要责任。
五、提升施工总承包管理能力
集团公司施工总承包项目管理的必备能力如下
计划管理能力，相关项目管理职能包括：项目整体管理、项目进度计划、项目成本计划、项目进度监控、项目成本监控；
设计管理能力，相关项目管理职能包括：设计合同控制、设计成果管理、设计变更管理、深化设计；
采购管理能力，相关项目管理职能包括：分包采购招标、采购合同控制、采购交付控制、分包采购结算、供应商评价；
分包协调能力，相关项目管理职能包括：施工分包合同控制、工序及接口管理、施工分包现场协调、施工过程监控、劳务队管理；
公共资源协调能力，相关项目管理职能包括：生产协调、现场总平面管理、公共资源协调；
团队建设能力，相关项目管理职能包括：项目整体管理、项目人力资源管理；
资源保障能力，相关项目管理职能包括：施工设备管理、现场物资管理、项目信息管理、项目沟通管理、项目行政后勤管理。
推动施工总承包项目组织管理向矩阵式模式转变，示例如下：
与施工总承包项目管理能力要求相匹配，建立相关岗位胜任力模型，并据此推动人力资源管理体系（招聘、培训、考核与薪酬等）优化。
六、向“F（融资）+EPC+O（运维）”转型
从以往单纯基于工程施工单一环节的项目管理优化升级到全周期项目管理，实现EPC工程总承包转型：
打造深度融合、客户认可、各方合作共赢的EPC集成管理平台；
升级设计、采购、建筑一体化的多专业集成的全周期项目管理综合服务；
整合专业人才、分包商、经验数据等优质资源；
完善组织结构、项目运行、绩效考核、参建方评价等各项工作制度；
扩展前期策划、设计管理、商务合约、招标采购、报批报建、计划管理等项业务能力。
除上述外，还需进一步扩宽业务融合范围，建立全专业、全阶段的多维的管理体系，建立完善齐全的工具箱，为项目提供更深入、更契合的支撑与服务。项目实施过程中不断总结优秀的管理经验以及成本数据库、设计优化清单等内容，助推企业更快转型升级。（F、O未进行现场调研，暂略）。
七、规划集团公司经营管理体系
在理顺经营管理职责、规范经营管理活动的基础上，提前规划集团公司经营管理体系。在保持系统内部经营承揽不断增长的基础上，不断强化主动营销的市场开发理念，由“经营项目”向“经营城市”、“经营区域”的系统经营转变。坚持理性经营，品牌经营与精英拓展的经营策略。
理性经营。重视经营承揽质量，坚持效益至上原则，从经营源头上把握效益底线；做好项目风险评估，对存在价格、工期等重大风险的保利系统外部项目要果断放弃。
品牌经营。要特别重视重点控制工程、有影响力的高精尖险类工程承揽，将其作为撬动后续市场的窗口工程；高度重视重点工程的现场履约管理，以此展示实力，创造信誉、扩大影响，为市场经营奠定基础。
精英拓展。从品德、能力、经验、资历等方面综合考察，审慎选择“区域经营负责人”关键岗位人员，在全公司范围内择优选拔经营人员，把最优秀的复合型人才吸收、充实到经营队伍中；坚持经营人员职业发展优先，经营工作出色的人员优先提拔，重要领导岗位没有经营经历不予提拔。
以顶层设计为指导，优化组织管理体系建设、业务管理体系建设和作业管理体系建设。
明确以集团总部为龙头、区域市场经营部为主体、各专项工程公司的协同经营功能，持续完善经营组织结构。
重点针对经营管理的决策机制、运作机制、激励机制，理顺职责，细化流程，明确要求，实现对经营活动的规范和指导。
结合集团公司经营管理工作的需要，收集、整理、优化、完善经营管理制度文件。
八、向强化供应链管理体系建设
在高度市场化背景下，建筑企业的竞争已转向供应链竞争。要深入分析项目供应链总成本结构，针对成本弹性空间大的环节进行详细分析和方案设计，降低项目供应链总成本，并打造基于供应链金融的工程建筑产业生态平台。
要点如下：
基于“建筑产业互联网”生态平台的大数据能力，以解决资金需求为抓手介入建筑业“材料分供”与“劳务分包”两大环节，并逐步增加一系列“高端服务”（如管理软件服务、设计软件服务、供应链金融服务、技能培训服务、物资采购服务、检测试验服务等），实现为工程项目业主及建筑产业上下游经营者降低成本、改进质量、提高效率的目的，推动传统建筑模式向“高端建造”转型升级。
推动建筑材料产品化、装配化及生产智能化，实现建筑材料以配件、组件在工厂内实现智能化制造，实现施工过程部分装配式，实现建筑产业向高端建造转型所必须的大数据基础，实现“业务在线协同”、“数据在线流转”，优化融资租赁（融物）、贷款与保理（融资）等金融服务的风控管理，拓展“生态平台”的客户范围并提高服务效率。【更多免费素材，微信lbgzkf1】
引导上下游经营者借助“建筑产业互联网”生态平台实现业务在线协同、数据在线流转，为简单业务（建材分供、劳务分包）逐步植入供应链金融服务。进而将长期应收款（如融资租赁等）转换为标准的保理产品，通过金融产品证券化（ABS）等突破资金来源限制，扩大平台服务范围、降低经营者成本，提高供应链的运作效率。
九、基于价值创造的职能战略专项规划
为了实现集团公司总体战略与业务规划目标，须按照企业总体战略或业务战略对各项职能活动进行规划（即核心能力建设），需制订的职能战略专项规划包括：市场营销、人力资源管理、信息化、财务资金、科研技术管理等等。
十、 战略绩效分解与战略闭环管理
真正的问题并不在“拙劣的战略”，而在于“差劲的执行” ，多数企业在战略执行方面是不成功的。原因之一是战略思维与行动之间出现认识上的断层，高层领导认为他已经选定了明确的目标，而下属却不知所措。当组织规模日益膨胀的工程建筑企业面对大规模、多层次、多地域带来的管控挑战时，如果不掌握描述企业战略的简单有效的工具，将无法将战略在内部各成员之间直观展现——这将是多么可怕的一件事！
要基于平衡计分卡（BSC）方法，从财务、客户、内部运营、学习与发展角度建立集团公司的战略绩效管理体系，并实施闭环管理。结合企业战略规划，将各项关键业绩效标分解到公司总部、分子公司与项目部，实现三级组织的业绩统一。BSC的构成文件主要是“图、卡、表”，即《战略地图》、《平衡计分卡》、《单项战略行动计划表》，它是运用BSC描述工程建筑企业战略的三个必备构成。
示意如下：
上述仅作为慧朴咨询对工程建筑企业制定“十四五”规划的初步建议。更为具体、可行的建议及方案需要经深入调研才能提出。 【更多免费素材，微信lbgzkf1】
地方"十四五"文旅规划编制重点
“十四五”规划即国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要，起止时间2021-2025年，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划。”十四五”时期是“两个一百年”的历史交汇期，这个时间正值中华民族发展之路的重要性拐点，中国正从旧常态跃迁到新常态，从高速增长向高质量发展转型的攻坚期。
《“十四五”文化旅游发展规划》更是文化和旅游部组建以来的第一个五年规划，对我国文化业和旅游业的发展都具有十分重要的意义。绿维文旅认为，《“十四五”文化旅游发展规划》编制要先解决好文旅融合发展的问题。
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《“十四五”文化旅游发展规划》意义重大
《“十四五”文化旅游发展规划》是承前启后的规划。《“十四五”文化旅游发展规划》将成为文化和旅游部组建以来的第一个五年规划，将开启文化和旅游融合发展的新征程，既要巩固提升全面建设小康社会成果，又要为实现第二个百年第一阶段的奋斗目标在文化旅游领域起好步，打下坚实的基础。
《“十四五”文化旅游发展规划》是统筹发展的规划。应紧密结合新时代背景，符合阶段性特征，深入研究文旅和旅游领域的重大课题，找出重大问题的矛盾症结，提出管用实用的对策措施，让《“十四五”文化旅游发展规划》中的重大工程项目统筹到国土空间规划中。
《“十四五”文化旅游发展规划》是融合发展的规划。文化不等于旅游，文化价值不等于旅游价值，但文化资源、需求与旅游产品、活动密不可分，文旅融合发展不能仅仅依托传统渗透，而是要着眼于产业一体化，以实现两个产业的一体化发展为目标。《“十四五”文化旅游发展规划》应该是融合发展的规划，既要认清文化和旅游的差异，也要通过规划实现文化和旅游的乘数效应。
《“十四五”文化旅游发展规划》是创新引领的规划。旅游与文化一直以来都是融合发展，旅游强调文化为魂，文化界非常在意如何有效地与旅游结合，从而落地文化价值。因此，文化和旅游产业的发展重点不在于它们是否融合，而在于如何运用创新理念引领融合。《“十四五”文化旅游发展规划》应该是创新理念引领的规划，目前文旅融合的创新型开发还远远不够，更多是块状结合，真正意义上的融合还不多。
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《“十四五”文化旅游发展规划》仍有很多问题亟待解决
文化和旅游具有天然的耦合性，但是，以往的融合一般属于自发性融合，缺乏系统和科学的理论指导，融合发展中还存在很多问题。《“十四五”文化旅游发展规划》要指导文旅融合发展仍有许多问题需要解决。
一是文化旅游融合须进一步深化。一方面是目前的文旅产品结合仅停留在文化表层，融合内容浅薄，形式单一，游客体验内容单调乏味。另一方面是我国的文旅产品的设计总体上还处于简单融合、模仿的阶段，缺乏对现代元素、创意IP等内容的应用，产品创新性不足。
二是文化旅游区域发展差距较大。受到地区经济发展水平和国民收入水平差距影响，我国旅游业呈现出“东强西弱，南强北弱”的特点。文化旅游的开发顺应了旅游业的发展趋势，在经济发达的区域，文旅融合程度较高，在经济欠发达区域，尚未形成大规模性的文化旅游产品聚集。因为区域差异，文化旅游发展要找准发展重点区域，树立典型示范项目。
三是文旅融合方法论体系尚未健全。在文旅融合的发展和研究中，无论是业界还是学界，大多只停留在分析融合现状的基础上，对产业融合的思路、方式、结构等方法论体系没有进行深入分析。文化产业和旅游产业本身主动融合的层面很多，但两者在产业发展模式和架构上存在很多不同，需要探索科学系统的融合方式，实现产业间的良性可持续发展。
四是文旅品牌仍需持续培育。我国是历史悠久的文化和历史大国，但是文化输出较弱，更是缺乏文化旅游方面的世界品牌。《“十四五”文化旅游发展规划》应该加强文化旅游品牌的建设，扶持龙头企业，让中国文化旅游更多品牌走出国门，走向世界，成为带动中国文化旅游发展的标杆。
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《“十四五”文化旅游发展规划》编制重点
目前，文化和旅游部已经完成“十三五”规划中期评估，正在开展“十四五”规划前期研究、专题调研等工作，并且统筹确定了25个“十四五”规划前期研究课题，组织各司局结合本领域工作开展前期研究，为“十四五”规划编制提供支撑。
在《“十四五”文化旅游发展规划》编制中还应该注意以下几个问题：
（一）重新梳理文旅资源与现状
目前我国的旅游资源评价体系是在传统观光旅游发展阶段形成的，很难满足体验旅游时代的游客需求。我国地域广阔、人文历史悠久，拥有丰富的自然资源，人文资源以及多种公共资源，均可与旅游资源进行融合，成为产业融合发展的重要基础。
文旅融合专项规划编制应突破传统的资源分析框架，挖掘能够充分代表自身文化特质、对客源市场有吸引力、整合后能在具有充分市场竞争力的文化旅游资源。建立“物质文化遗产+非物质文化遗产+现代文化”的旅游资源分析框架，深挖文化旅游资源内涵，建立完整的文化旅游资源价值评价体系，筛选出对规划区最具价值的文化旅游资源。
首先，传统文化和旅游资源的内涵需挖掘。文化资源与旅游资源具有较大重合性，但传统旅游资源的边界在延伸，文化旅游资源不再是单一的某个景点或具象的吸引物，它可以是一种城市气质，也可以是一种独特的生活方式，对应的规划编制中要将文化资源进行深入的解读，充分挖掘地方的资源价值；吸引更多旅游者，实现产业发展和文化保护的双赢。
其次，文旅融合背景下的旅游资源内容在扩充。除了传统的物质和非物质文化遗产外，以现代文化为支撑的城市创意图书馆、博物馆、音乐节、小剧场等都成为热门的旅游资源。
（二）明确文旅融合发展目标与战略
坚持“以文强旅、以旅兴文”，结合当地文旅资源等级和分布，明确各地文化旅游发展重大任务、重大项目、重大产品，在此基础上明确规划区的文旅融合总体发展目标，并且明确产业增值、区域布局合理性、产业结构优化、产品与服务提升等具体目标。
在充分了解当地文旅资源、市场环境、国家政策的基础上，分析出地区发展的机遇与挑战，明确地区发展目标和文化定位，完成当地文旅发展的结构调整和重构，制定出文旅产业发展的详细战略和实施方案，培育形成文旅创意产业链和产业集群，推进组建跨界、跨域融合的产业集团和产业联盟，形成旅游、文化、体育、娱乐、康复、餐饮、传媒等融合的产业体系。
（三）制定文化遗产保护与开发利用规划
对历史文化、传统文化、原生文化等优秀地域文化及遗址遗迹进行保护和修复，保护和培养传承人，通过文旅保护与利用专题明确保护范围、规划目标、功能分区、建立保护管理体系、明确保障措施等，实现文化遗产可持续发展。文化遗产保护与开发利用规划包括物质文化遗产保护与开发利用和非物质文化遗产传承与开发利用。物质文化遗产保护与开发利用需要在分析历史遗存、民族服饰、特色民居、民间工艺等物质文化遗产保护与开发利用现状基础上，建立科学合理的物质文化遗产保护与开发利用体系。非物质文化遗产传承与开发利用分析民间习俗、节庆活动、仪式、语言、书法、舞蹈、音乐、戏曲、杂技、传统技艺等非物质文化遗产的保护与利用现状，构建以非物质文化遗产传承与利用为核心的开发利用体系。
（四）创新文旅融合发展模式
文化旅游产业的发展应该成为《“十四五”文化旅游发展规划》编制的重要内容之一，要形成文化旅游产业链和产业集群。通过业态创新、产品创新、商业模式创新、科技创新等多种创新手段，形成文化旅游产业布局。其中，注重文化创意与旅游融合发展，明确文创产业与旅游融合发展的领域，完成当地文创产业发展的结构调整和重构，制定出文创产业发展的详细战略和实施方案。要挖掘文旅消费的新动能，构建文旅产业发展的新动力，建设文旅融合创新业态系统。对于重点产业项目，应该确定行动目标，分解行动任务，保证重点项目的先行突破和落地。
（五）明确重大项目及其空间布局
国土空间规划需要对国土空间进行统一部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间性规划融合，推进“多规合一”。所以，《“十四五”文化旅游发展规划》需要明确重大项目及其空间布局。使国土空间规划为文化旅游发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，这也是《“十四五”文化旅游发展规划》落地实施的重要环节。
（六）针对重点领域明确战略导向
在前期调研的基础上，要明确文化和旅游发展的重点领域和重要区域，找准突破发展的切入点、解决核心问题，发挥战略导向作用，确保文化和旅游高质量发展。针对重点领域和重要区域要有针对性的明确战略导向，挖掘其发展价值，准确把握其发展特色，并使其成为文化和旅游发展的尖刀，形成突破发展的结构。
《“十四五”文化旅游发展规划》编制应该以文化和旅游的融合发展为切入点和创新点，明确发展目标，理顺发展逻辑，使其真正成为引领文化旅游发展的纲领性文件。
解读 | 关于“十四五”规划的若干重大问题研究
前言
20XX年，中国将全面建成小康社会，国家发展迈入新阶段。展望“十四五”时期，中国面临一系列新机遇、新挑战、新任务，需要在若干重大问题上做出重要的调整与创新。
关于高质量发展与GDP增长速度问题
关于高质量发展与GDP增长速度问题需要注意以下几个方面。
1.关注高质量发展问题
党的十九大报告明确提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和战略目标。这种战略定位是党的十九大以后国民经济发展的主旋律，需要我们竭尽全力为之奋斗。因此，国家“十四五”规划的第一关键词就是高质量发展，这要成为全社会的高度共识。在这种共识的支持下，国民经济运行的中心任务就是围绕高质量发展进行既符合各地实际又具有创新意义的探索，促进经济社会发展质量实现历史性跃升，为建立现代经济体系奠定基础。
在全球新一轮科技革命和产业革命快速推进的背景下，各国科技创新进入活跃期。中国人工智能、量子信息、移动通信、工业互联网、物联网、区块链等领域快速发展，为经济社会发展注入了强大活力。基于这样的科技创新基础，“十四五”时期，中国的高质量发展要以更加包容开放的理念认真学习与借鉴发达国家的经验与做法，调动和集中更多社会资源，加大研发投入，研究与试验发展（ RD）经费占 GDP的比重要达到 2.6%以上。充分发挥国家高学历、高层次人才数量巨大的优势，全面实施创新驱动战略，高度重视各类创新人才，尤其是青年创新人才的创新主力军作用，以多种方法鼓励各个领域 35岁以下的优秀人才脱颖而出，发挥其创新创业对经济社会进步的代际促进作用和对新业态、新产品、新模式、新服务的激发引导作用。在涉及国计民生的领域中形成更多的创新引领效应，在国际科技进步舞台上拥有越来越多的发言权与标准制定权，稳步提高国家科技创新水平与科技实力。
当然，创新发展难度仍然非常大，在高端领域创新发展的难度更大。改革开放以来，国家高等教育的高速发展，使得各个领域的科技人员数量大幅增加。20XX年，按折合全时工作量计算的全国研发人员总量为 419万人 /年，连续 6年居全球第一位，已经到了孕育人才红利的黄金期。现在，无论是专业科研机构，还是大学或企业内部的科研部门，处在活跃创新期的 35岁以下的青年创新人才数量充足，支持创新的资金、设备、实验室等均比较充裕，以供给侧结构性改革的战略思路向全社会供给比较充裕的创新资源的条件已经具备，以创新支撑经济社会高质量发展势在必行。
2.关注 GDP增长速度问题
近年来，中国的经济发展在全球受到越来越多的关注，这主要是因为中国坚持发展是执政兴国的第一要务，致力于国民经济持续较快发展。20XX年，中国 GDP达13.60万亿美元，为全球经济增长的贡献达 29.8%，居第一位（见表1）。同时，又要注意脚踏实地，时刻不要忘记中国是最大的发展中国家的基本国情，仍然把 GDP增长速度作为高质量发展的主要考核指标之一，进行科学理性的安排。系统考虑国民经济运行的整体特征，充分考虑中国在全球进一步提升影响力的需要，综合分析与运用多种方法测算后，我们认为，期间中国 GDP增长速度拟“十四五”定为年均增长 6.0%较为科学可行。
世界银行发布的 20XX年10月期东亚太平洋经济半年报指出，全球需求疲软，导致出口和投资增长下滑，考验着东亚太平洋地区的韧性。预计该地区经济体 20XX年和 2021年增速分别为 5.7%和 5.6%。按照世界银行的预测，中国也应该有信心把“十四五”时期 GDP年均增长速度设置在 6.0%，这也是我们对稳定东亚太平洋地区经济发展的一种责任担当。
表 1 20XX年GDP前十名的国家及其对全球经济增长的贡献率
注：（1）本表数据来源于世界银行相关资料，由作者整理而成。（2）20XX年全球GDP总量 5.79万亿美元。名义增长 6.1%，实际增长 3.7%。
3.妥善处理高质量发展与 GDP增长速度的关系
创新驱动的高质量发展与 GDP保持较快增长速度并不矛盾，二者是一对相辅相成的要素统一体。从创新驱动的角度来分析，“十三五”期间，国家大力实施创新驱动发展战略，全社会研发投入不断创出新高。20XX年，全国 RD经费支出 19657亿元，比上年增长 11.8%，占 GDP的 2.19%，投入总额居全球第二，增长速度居全球第一。中国授权发明专利数量达到 43.2万件，排名第二的美国是 31.1万件，排名第三的日本是 18.9万件，中国的比较优势明显。中国主要科技创新指标已经跃居世界前列，一大批创新成果先后转化为生产力，为经济社会发展注入了强大动能，科技进步对经济发展的贡献率达 58.5%。正是因为强大的科技创新力量，才使得 20XX年全国万元 GDP能耗比 20XX年下降了 3.1%，而全员劳动生产率达到 107327元/人，比 20XX年提高了 6.6%，经济发展质量确实在稳步提高。
4.关注中国红利期的转变
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人均工作时间的增加导致中国原有的人口红利减退，低端产业开始向越南、菲律宾等国家转移。但是，中国受高等教育人口规模快速扩大，在校本科生占全球的 1/5，出国留学生占全球的 1/3以上，出国留学人员回国潮已持续 5年，青年科技人才数量大幅增加，人才红利期日益显现。
华为在科技创新领域取得的成就为国内企业的科技创新树立了典范，也将激励更多有远大理想的企业学习与借鉴“华为之路”，在科技创新上迈出更大的步伐。以华为为引领的 5G技术的普及以及 5G普及拉动的物联网时代，将为包括普通民众在内的国内外客户与广大民众带来巨大的促进技术更新换代与经济升级发展的效应。与此同时，全球高度关注的 AI、大数据、移动支付等重大技术创新领域，中国都具有比较充足的人才与技术积淀，发展状态比较活跃，未来也将为国民经济高质量发展创造持续不断的新动能，全国各地越来越充满创新活力的高质量发展机理与机制正在孕育与形成， 20XX年我们要进入创新型国家行列，整体创新能力还将进一步提升。所以，对“十四五”时期支撑经济社会发展的创新动力要有充分的自信。
按照这种分析与研判，时期的高质量发展是一种既高度重视实施创新驱动发展战略，确实提高国民经济发展质量和发展效益的发展，也是一种立足于中国是最大的发展中国家的国情，需要保持适当较快发展速度的发展。这样的发展状态既不同于以前的发展，因为我们把高质量发展纳入了主体思路，也将为以后进一步提升发展质量探索切实可行的路子，有利于逐步建立现代化经济体系。
关于高端制造与智能制造问题
关于高端制造与智能制造问题需要注意以下几个方面。
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1.制造业新的历史方位
2014年，总书记在河南视察中铁工程装备集团有限公司时提出了推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变的重要论述，形成了“三个转变”的理论架构，这为中国装备制造业的发展指明了方向。20XX年，党的十九大报告中提出，加快建设制造强国，加快发展先进制造业，促进中国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群，这为中国制造业创新发展提出了新目标。20XX年 9月，总书记在河南调研时指出，制造业是实体经济的基础，实体经济是中国发展的本钱，是构筑未来发展战略优势的重要支撑；要坚定推进产业转型升级，加强自主创新，发展高端制造、智能制造，把中国制造业和实体经济搞上去，推动中国经济由量大转向质强，扎扎实实实现“两个一百年”奋斗目标，这为我们指明了制造业发展与实体经济之间的辩证关系。因此，我们必须坚定不移地继续发展制造业，把这个实体经济的基础巩固好。实体经济是中国发展的本钱，本钱是无论如何也不能丢的，必须始终不渝地紧紧攒在手中。按照总书记的要求，把制造业和实体经济搞上去，才有利于构筑未来发展的战略优势，这是中国制造业发展新的历史方位。
2.加快制造业转型升级
实现由制造大国向制造强国的转变，已经成为新时代中国经济发展面临的重大课题。伴随着工业化的持续推进，中国已经成为全球制造业第一大国，有大量工业产品产量占全球产量的 50%以上。制造业产品是中国出口产品中对全球影响最大的产品，很多国家普通民众的吃、住、行等消费品都与中国的制造业密切相关。正是因为中国坚定不移地推进制造业可持续发展，在很多领域都形成了完整的制造业产业链、供应链、价值链，形成了比较完善的制造业体系，才使得国家在应对国际形势变幻时表现出比较淡定的大气和非常有自信的底气。在经济发展由高速增长转向高质量发展的新的历史条件下，高度重视制造业可持续发展是推动中国经济由量大转向质强的基本依托，也是进一步提升国家工业综合实力的标志。只有通过持续的科技创新，扎扎实实地推动制造业迈向高质量发展，并加强自主创新，发展高端制造、智能制造，促进中国由制造大国迈向制造强国才能够更加有底气，以先进制造业支撑国民经济高质量发展的基础才能够更加稳固。
3.把实体经济搞上去
实体经济是关系国计民生的部门或行业，典型的有机械制造、纺织加工、建筑安装、石化冶炼等，是以物质生产为主的经济，是国民经济可持续发展的基本支撑。总书记强调，实体经济是中国发展的本钱。既然是本钱，就必须有所保障，而且无论如何不能弱化。因为弱化，或者丢掉，就意味着国民经济的弱化。国内外大量事实证明，无论一个大国国民经济水平提高到何种程度，如果弱化实体经济或放弃实体经济，就意味着偏离了国民经济稳定、健康、可持续发展的轨道，将给国家的发展、特别是给老百姓的就业、提升收入水平造成损失。与实体经济对应的虚拟经济对国民经济发展也很重要，也需要重视并适度发展。但是，虚拟经济是为实体经济服务的，是为促进实体经济进一步发展提供生产要素支撑的，绝不可以把一个大国的国民经济发展的大局完全寄托于虚拟经济，“脱实向虚”是一个大国经济畸形发展的表现，不少国家近些年经济发展困难的深层次原因就是在“脱实向虚”的道路上走得太快太远，以至于忘记了经济发展的初心，给本国老百姓生活造成了巨大的困难。因此，按照总书记的明确要求，把实体经济搞上去，对未来国民经济健康发展影响深远。
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4.高度重视高端制造与智能制造的技术创新与集成
高端制造、智能制造领域的创新发展是“十四五”时期中国制造业发展的关键。近些年，随着国家重大装备研发计划的推进，已经在高端制造领域取得重大进展，在航空航天装备、深海装备、核动力装备、计算机及电子设备等方面逐步具备了参与国际竞争的条件。进一步创新的重点是通过自主创新掌握各个领域更多核心技术与发明专利，在医疗装备、检测装备、数字制造装备等方面取得新突破，共同为未来高端制造业发展提供新技术、新基础零部件、新材料等支持。制造业数字化、网络化、智能化是新一轮工业革命的核心技术，是未来制造业发展的制高点和突破口，有实力的国家都在想方设法抢占技术制高点与国际标准的话语权。借鉴国际上促进智能制造发展的经验，一般都采取重大项目联合攻关的组织方式。2015年以来，中国已经组织实施了一批智能制造项目，时期需要在总结经验的基础上，进一步部署更多的智能制造重大项目，调动社会各个方面的创新资源，共同破解技术创新与管理难题，推动智能制造快速发展，为国家经济高质量发展提供先进制造业支撑。
关于生态环境保护与恢复问题
关于生态环境保护与恢复问题需要注意以下几个方面。
1.认清生态环境保护与建设的迫切性
党的十八大以来，以总书记同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出绿水青山就是金山银山等一系列创新理论，形成了总书记生态文明思想，成为“十四五”时期中国开展生态环境保护与建设的基本遵循。面对环境整治的繁重任务，我们要切实认清生态环境保护与建设的迫切性。总书记指出，自然是生命之母，人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。改革开放以来，中国经济发展取得了巨大成就，也产生了大量生态环境问题。伴随着中国社会主要矛盾的变化，人民群众对优美生态环境的需要成为这一矛盾的主要方面。因此，必须把生态文明建设摆在发展全局的高度，以实际行动积极回应广大人民群众所思、所盼、所急，切实推进生态文明建设。
党的十九大以来，国家铁腕治污，全国生态环境质量明显改善，赢得了人民群众的普遍赞誉。但是，我们必须明白，过去多年高速发展积累的环境污染问题解决起来绝非一朝一夕之功，生态环境治理稍有松懈就有可能出现反复。当前，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也是解决生态环境突出问题的窗口期。因此，“十四五”时期，中国必须坚定不移地继续打好环境污染防治攻坚战，切实让生态环境日益向好。
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2.践行绿水青山就是金山银山的发展理念
总书记的绿水青山就是金山银山的绿色发展观，阐明了经济发展和生态环境保护的内在关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的科学道理。生态环境保护和经济发展并不是矛盾对立的关系，如果处理妥当就可以形成辩证统一的关系。实践证明，良好的生态环境蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断地创造综合效益，实现经济社会可持续发展。从哲学层面分析，经济发展不应是对自然资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要坚持在经济发展中重视环境保护、在保护环境中追求经济发展，达到经济发展与环境保护的有机统一。
3.推动形成绿色发展方式和生活方式
推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。绿色发展就是要解决好人与自然和谐共生问题。要从根本上解决生态环境问题，必须贯彻绿色发展理念，坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的经济发展模式，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。加快形成绿色发展方式，近期的重点是调整产业结构和能源消费结构，优化国土空间开发布局，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进生产系统和生活系统有效循环链接。按照有关规定，要加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条红线。对突破红线的行为，坚决依法整治。加快形成绿色生活方式，要牢固树立生态文明理念，通过大众化的宣传与普及，增强全社会的节约意识、环保意识、生态意识。通过公众生活方式绿色革命，倒逼生产方式绿色转型，把建设美丽中国的伟大梦想转化为广大民众的自觉行动。
4.统筹推进山水林田湖草系统治理
从哲学原理上分析，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类赖以生存和发展的物质基础。从系统论的思想出发，按照生态系统的整体性、系统性和规律性，统筹考虑自然生态各个要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上、中、下游，进行整体规划，分类保护，系统修复，综合治理，增强生态系统的自然循环能力，维护生态系统动态平衡。根据国土空间规划，实施大江大河全流域生态系统保护和修复工程，主动增强生态产品生产能力，继续开展大规模国土绿化行动，加快水土流失和荒漠化、石漠化地区综合治理，扩大湖泊、湿地面积，保护生物多样性，全面提升自然生态系统稳定性，逐步筑牢生态安全屏障。
5.实行最严格的生态环境保护制度
针对中国处在污染防治攻坚期的现实，必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，深化生态文明体制改革，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道，逐步从当前主要依靠行政手段的铁腕治污走向依法治污，让生态环境保护变成全社会的自觉行动。
关于重大国家战略实施问题
关于重大国家战略实施问题需要注意以下几个方面。
1.关注重大国家战略体系形成【更多免费素材，微信 lbgzkf1】
20XX年 9月 18日，总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话指出，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。至此，重大国家战略体系已比较明朗，初步形成了涉及全国重要区域的体系。按照目前已经明确的工作部署，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等 4个重大国家战略均已完成顶层设计并出台实施方案，“十四五”期间，这些重大国家战略需要持续推进，为支撑国民经济发展提供新的增长动力。黄河流域生态保护和高质量发展刚刚纳入重大国家战略体系，需要按照总书记重要讲话精神的要求，尽快完成顶层设计与规划纲要编制工作，以便进入实施推进阶段。
黄河流域是中国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域，在经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展，积极支持沿黄各省份打赢脱贫攻坚战，解决好黄河流域人民群众，特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。
总书记指出，黄河宁，天下平。党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大变化。同时，也要清醒地看到，黄河流域仍存在一些突出困难和问题，如生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高等。这些问题，表象在黄河，根子在流域。所以，黄河流域生态保护和高质量发展是一项系统工程。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。
2.做好黄河流域生态保护和高质量发展的顶层设计
黄河流域横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和黄淮海平原 4个大的地貌单元，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等 9个省（区），流域面积 79.5万平方千米，占全国国土面积的 8.3%。截至 20XX年年底，黄河流域 9个省（区）总人口为 4.2亿人，占全国总人口的 30.3%；GDP达23.9万亿元，占全国 GDP的 26.5%。在中国生态安全和经济社会发展中具有重要的全局性和战略性地位。
黄河生态系统是一个有机整体，要充分考虑上、中、下游的差异。其中，河口镇以上为黄河上游，河道长 3472千米，流域面积 42.8万平方千米，要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力，提高生态环境质量。河口镇至桃花峪为中游，河道长 1206千米，流域面积 34.4万平方千米，是黄河流经黄土高原形成泥沙特征最为明显的河段，需要工程措施与生物措施并用，突出抓好水土保持和污染治理。桃花峪以下为下游，河道长 786千米，流域面积只有 2.3万平方千米，是全球著名的地上河，部分河段还有二级悬河，每年汛期河道防洪是主要任务。新中国成立以来，黄河下游虽然没有发生重大洪涝灾害，但是，无论是大堤内部仍然居住的居民，还是沿线防洪形势，都依然存在比较大的灾害威胁，进一步加强治理的任务仍然繁重。入海口的黄河三角洲需要做好湿地保护工作，提高生物多样性。
沿黄各省份要从实际出发，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。三江源、祁连山等生态功能重要的地区，主要是保护生态，涵养水源，创造更多新的生态产品。河套灌区、汾渭平原等粮食主产区要发展现代农业，努力提升农产品质量，巩固粮食生产基地的地位。兰州、银川、西安、郑州、济南等经济发展条件较好的地区要做好集约发展规划，提高经济和人口承载能力，进一步提升经济发展水平，努力推动区域均衡发展。沿黄各省份的贫困地区要提高基础设施和公共服务设施建设水平，全力保障和改善民生。沿黄各省份要充分利用紧邻“陆上丝绸之路”的区位优势，积极参与共建“一带一路”，培育开放型经济发展土壤，提高对外开放水平，有条件的区域要打造内陆开放高地，以开放促改革、促发展、惠民生。同时，要从战略高度保护、传承、弘扬黄河文化，推进黄河文化遗产的系统整理与保护，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，集国内外思想智慧建立黄河学研究架构，以更加科学的方法讲好黄河故事，延续历史文脉，坚定文化自信，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。
3.保障黄河安澜
由于特殊的地理环境，使黄河水少沙多、水沙关系不协调，这是其复杂难治的症结所在。梳理黄河治理的基本经验，紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，通过工程措施与生物措施完善水沙调控机制，解决分头管理问题，实施河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游泥沙淤积，持续加固沿黄下游堤坝工程，确保黄河下游沿岸安全。针对沿黄地区水资源缺乏的实际情况，积极推进水资源节约集约利用，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。把水资源作为沿黄地区最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，通过政策引导推进农业节水，实施全社会节水行动，让黄河成为造福沿岸人民的幸福河。
关于开放发展问题
关于开放发展问题需要注意以下几个方面。
1.继续坚持开放发展的理念不动摇
实践证明，开放发展是新发展理念的重要支撑之一，是国家站起来、富起来到强起来的必由之路。总书记指出，一个国家能不能富强，一个民族能不能振兴，最重要的就是看这个国家、这个民族能不能顺应时代潮流，掌握历史前进的主动权。当今世界，经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果，是谋划发展所要面对的时代潮流。面对新一轮工业革命的浪潮，特别是已经开始普及的 5G通信技术及其带来的互联网升级、物联网普及、AI快速发展之势，社会化大生产进一步在世界范围内深度展开，世界各国之间经济文化日益融合，全球供应链、产业链、价值链紧密联系，生产要素在全球范围内高速流动，各个国家之间已经形成利益共同体、责任共同体、命运共同体。20XX年 3月 15日，全国人民代表大会通过的《中华人民共和国外商投资法》以更加开放的逻辑思维，以法治化的方法，强力推动更高水平的开放发展。因此，我们必须坚定不移地继续坚持开放发展的理念不动摇，以更加包容的胸襟，在开放发展的道路上行稳致远，再创高质量开放发展的辉煌！
2.加大共建“一带一路”的力度
自从 2013年中国提出“一带一路”倡议以来，中国牢牢把握互联互通这个关键，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、人心相通为主要内容，得到沿线各国的积极响应，取得了丰硕成果。在各方的共同努力下，“六廊六路多国多港”的互联互通架构基本形成，一大批合作项目落地生根，首届高峰论坛提出的合作成果顺利落实， 150多个国家和国际组织同中国签署共建“一带一路”合作协议。“一带一路”倡议同联合国、东盟、非盟、欧盟、欧亚经济联盟等国际和地区组织的发展和合作规划对接，同沿线各国的发展战略或战略规划框架契合，促进了各国之间的合作共赢。“一带一路”倡议为世界经济增长开辟了新空间，为国际贸易和投资搭建了新平台，为完善全球经济治理拓展了新实践，为增进各国民生福祉做出了新贡献，成为引领新一轮全球化的有效载体。据世界银行研究报告显示，近年来，“一带一路”倡议成为拉动世界经济增长的新引擎。“一带一路”倡议将使相关国家 760万人摆脱极端贫困、 3200万人摆脱中度贫困，将使参与国贸易增长 2.8%—9.7%、全球贸易增长 1.7%—6.2%、全球收入增加 0.7%—2.9%。“一带一路”倡议顺应经济全球化的历史潮流，顺应全球治理体系变革的时代要求，顺应各国人民过上更好日子的强烈愿望。事实证明，“一带一路”倡议不仅为世界各国发展提供了新机遇，也为中国开放发展开辟了新天地。按照总书记 20XX年 4月在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上重要讲话精神的要求，面向未来，我们要聚焦重点，深耕细作，共同绘制精谨细腻的“工笔画”，推动共建“一带一路”沿着高质量发展方向不断前进。
3.在自由贸易试验区和自由贸易港建设上探索新路子
自由贸易试验区和自由贸易港建设以投资便利化、贸易便利化和金融开放创新等为主要内容，为全国其他地区创造可复制推广的经验与做法。2013年 9月至 20XX年 8月，中国已分多批次批准了 18个自由贸易试验区和 1个自由贸易港，初步形成了 “1+3+7+1+6”的自由贸易试验区和自由贸易港格局，呈现出区域协调、陆海统筹的开放态势，推动形成了中国新一轮全面开放发展的战略态势。20XX年 1—6月，全国自由贸易试验区实际使用外资同比增长 20.1%，进一步说明自由贸易试验区建设的科学性和促进全国开放发展的可行性。“十四五”期间，中国需要发挥各地优势，持续探索自由贸易试验区和自由贸易港推动开放发展的新路子、新方法，为推动高质量开放发展提供强有力的新支撑。
4.从长计议，应对百年未有之大变局
20XX年 7月，总书记出席在南非约翰内斯堡举行的金砖国家工商论坛，并发表题为《顺应时代潮流实现共同发展》的重要讲话。总书记指出，当今世界正面临百年未有之大变局。对广大新兴市场国家和发展中国家而言，这个世界既充满机遇，也存在挑战。未来 10年，将是世界经济新旧动能转换的关键 10年，是国际格局和力量对比加速演变的 10年，是全球治理体系深刻重塑的 10年。这种判断，说明未来全球政治经济格局变化与重塑不可避免。
按照理论分析，当一个新崛起大国 GDP达到守成大国 60%时，两者之间的竞争博弈就不可避免。2016年，中国 GDP相当于美国 GDP的比例超过 60%的敏感点，所以中美博弈就全面爆发。中国和平崛起与美国竭力遏制中国和平崛起的持续博弈将会是一个无法回避的过程，我们需要做好长期进行复杂较量的各种准备。在实际运作中，既不能与之过度博弈，陷入“修昔底德陷阱”，影响中华民族伟大复兴的进程，也不能在原则问题上随意让步，要有充分的耐心与韧性理性应对。在这样的特殊历史条件下，我们只有从长计议，一心一意谋发展，集中力量办大事，坚定不移推动高质量发展，才能够在百年未有之大变局面前稳定前行，不断迈向可持续发展的新高度。
联合国贸易和发展会议《20XX年世界投资报告》显示， 20XX年全球外国直接投资延续了下滑趋势，规模较 20XX年下降了 13.0%，但中国实现了逆势增长，继续稳居全球第二大外资流入国地位，实际利用外资 1350亿美元，增长 3.0%。20XX年上半年，中国实际使用外资同比增长 7.2%，展现出对外资的强大吸引力，也进一步坚定了我们继续坚持开放发展的信心。“十四五”时期，中国与美国等国家之间的发展博弈压力仍然会比较大。但是，只要冷静应对、智慧应对、积极应对，我们完全有信心在博弈中更加坚定地走出中国特色社会主义和平崛起的发展之路。
初步结论
通过以上分析，我们可以得出以下初步结论。
1.高质量发展是“十四五”规划的第一关键词
“十四五”时期，中国需要围绕高质量发展，部署国家战略资源，充分利用人才红利黄金期的机遇，深入实施创新驱动战略，让 RD经费占 GDP的比重达到 2.6%以上，进一步激发科技人员创新创业的积极性，以更多的人力、物力、财力投入集中力量破解高质量发展的科学技术难点，在物联网、 AI、航空航天等领域形成一批对未来发展有重要影响的高科技成果，为国民经济可持续发展注入强大的新动能，全面推动高质量发展。同时，妥善处理高质量发展与保持 GDP较快增长速度的关系，牢记中国是发展中国家的基本国情，坚守发展是执政兴国的第一要务，时刻不忘以全面深化改革激发经济社会发展活力，专心致志谋划经济社会可持续发展，建议“十四五”时期全国 GDP年均增长速度拟定为 6.0%，继续保持国民经济比较活跃的发展状态，进一步彰显大国经济包容性增长的韧性。
2.高度重视高端制造与智能制造
充分利用中国工业体系完整、综合实力持续增长的优势，充分发挥科技创新人才数量巨大、创新资源越来越丰富的人才红利，从一线技术创新做起，围绕数字化与智能化主题思路，全面加强自主创新，凝聚一代人的创新智慧，集中力量攻克高端制造与智能制造的一系列技术难题，形成一批有重大国际影响的创新产品，稳步提升中国制造业在全球价值链中的地位，建设现代产业体系，逐步由制造大国迈向制造强国，全面促进国民经济高质量发展。
3.继续坚持铁腕治污
按照党中央的统一部署，时期要继续坚定不移地推动污染防治，全面落实绿水青山就是金山银山的发展理念，动员全社会力量，从一点一滴做起，在生产方式和生活方式的改进与提升上下硬功夫，在绿色技术研发上集聚创新资源，形成更多的突破性技术，并推广应用，促进生态环境保护与恢复取得重大进展，以更好的生态环境满足广大人民群众对美好生活的需求，为全球生态保护贡献中国的智慧与力量。
4.有序推动重大国家战略实施
黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略，时期要以更大的力量推动重大国家战略实施。特别是在推动黄河流域生态保护和高质量发展中要科学规划，有序启动。针对黄河流域的特殊情况，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，加强生态保护治理，保障黄河长治久安，促进全流域高质量发展，改善人民群众生活，传承和弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。
5.坚定不移在高水平开放发展上迈出新步伐
面对全球百年未有之大变局，我们要坚定不移地坚持开放发展的理念不动摇，并且坚持主动开放、有序开放、持续扩大开放，以更加包容的胸怀支持全球多元化发展、包容性增长。全面贯彻落实《中华人民共和国外商投资法》，以法制化的力量为扩大开放保驾护航。对标国际先进水平，按照《优化营商环境条例》所提出的要求，为所有合法投资者提供宽松和谐的营商环境。持续推动“一带一路”建设、自由贸易试验区建设、自由贸易港建设等一系列高水平开放举措实施，以开放赢得更多发展空间，以开放获得更多发展机遇，以开放促进中国与全球的深度融合，以开放为实现中华民族伟大复兴的中国梦增添力量。
关于“十四五”能源与电力规划的八点建议
根据《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》与党的十九大报告要求，“十四五”期间我国可再生能源、天然气和核能利用将持续增长，高碳化石能源利用大幅减少，能源发展的外部环境将面临深刻的变化。我国的能源规划需着眼目前世界大局和中国处境，把能源安全性、经济性和可持续性放在首位。因此，能源与电力“十四五”规划既需重视多能综合，又需加快转型，加强可自主掌控的非化石能源的发展，使分布式能源规模化，在推动能源国际合作的同时，努力强化能源自给的能力。为此，本文针对能源与电力“十四五”规划工作提出以下八点建议。
一、以数字革命驱动能源革命
总书记于2014年提出了能源革命战略，在过去的五年中，为实现建设清洁、低碳、安全、高效的现代能源体系目标，我国已在能源供给侧改革、能源市场化改革、能源互联网示范工程建设等方面开展了诸多工作，但从政策实施情况来看，目前能源革命还未真正得到有效落实并且取得预期效果。随着科学技术进步，信息化、数字化、共享化将成为能源革命的发展趋势，以互联网信息技术创新为主要方向的数字革命将成为能源革命的重要驱动力。因此，建议能源与电力“十四五”规划重点关注能源革命与数字革命的融合，推动“互联网+”智慧能源建设，实现能源生产、消费、技术与体制机制的深刻变革。
建议“十四五”期间推动能源技术与信息通信技术体系融合，鼓励能量路由器、能源大数据等新兴信息物理新技术的发展和应用，推动能源技术革命；以能源互联网建设为着力点，推动“云大物移智”等现代信息技术和先进通信技术在系统运行控制、终端用户综合能源服务等方面的应用，促进能源信息双向流动和开放共享，实现各类资源灵活汇聚、系统运行智能决策、用户用能便捷高效，支撑能源生产与消费革命；以区块链等交易信息技术为支撑，推动能源灵活自主微平衡交易，实现分布式能源、分布式储能主体与工业大用户及个人、家庭级微用能主体间的点对点实时自主交易，同时鼓励创新绿色能源认证、绿色货币、绿色证书等清洁能源新型商业模式，驱动能源体制机制革命。
二、实现中东部地区新增电力需求高比例自给
截至20XX年底，我国光伏发电累计装机1.74亿千瓦，其中大型集中式电站占比71.17%，分布式建筑光伏占比29.09%，而在世界其他国家则主要以分布式发电为主，分布式光伏可占光伏发电系统总容量的80%以上。中东部地区作为负荷中心，可再生能源电力主要来源于西部集中式可再生能源基地的远距离输送，而本地的分布式可再生能源资源尚未得到充分的利用。据统计，中东部地区已开发利用的太阳能及风能资源不足资源总量的10%。同时，与集中式远距离传输相比，分布式能源就地消纳由于不存在输电成本与损耗而具有一定的经济优势，以宁东-浙江特高压直流输电线路为例，浙江地区分布式光伏的发电成本即为供电成本，供电成本为0.42元/千瓦时，宁夏地区集中式光伏电站的发电成本为0.23元/千瓦时，特高压直流线路与送受端电网的输电成本为0.26元，在不考虑送端配套火电建设与调峰成本的情况下，供电成本已达到0.49元/千瓦时，高于受端分布式光伏成本。
因此，建议能源与电力“十四五”规划重点关注中东部地区能源发展战略目标的转变，由能源消费者逐步成为能源产销者，对全国和中东部各地区“身边来”的能源发展作出详细规划，实现中东部地区新增电力需求的高比例自给。
建议“十四五”期间鼓励中东部地区分布式光伏发电建设，将光伏建筑一体化（BuildingIntegratedPV，BIPV）列入建筑标准，提高建筑物的自发电能力，同时配置储能设备，发展大数据等信息技术的智能管理，建设工业园区、居民小区及企业级微网，改进我国能源和电力系统的空间格局和产业模式；因地制宜开展中东部地区分散式、低风速风电建设，大力开发福建、浙江、山东、江苏、广东等东部沿海地区的海上风电资源，并对其配套的储能设施建设与智慧能源管理作出详细规划；加快生物质能、地热能、海洋能及工业余热的综合开发利用，构建多元化的清洁能源供给体系。
三、依托综合能源系统开展综合能源服务【更 多免费素材，微信lbgzkf1】
当前我国以单一系统纵向延伸为主的传统能源系统发展模式已不能满足能源革命战略在提高能源效率、保障能源安全、促进新能源消纳和推动环境保护等方面的要求，亟需通过构建综合能源系统打通电、热、气多种能源子系统间的技术壁垒、体制壁垒和市场壁垒，促进多种能源互补互济和多系统协调优化，在保障能源安全的基础上推动能效提升和新能源消纳。以具有电、热、气、冷多种负荷需求的某园区为例，与原有能源直接供应模式相比，通过建设运行含光伏发电、冷热电三联供、储能、冰蓄冷设备在内的综合能源系统，年用能成本可节约21%，年碳排放量可减少11%，经济效益与环境效益显著。因此，建议能源与电力“十四五”规划围绕“两高三低”目标，即实现系统综合能效的提高、系统运行可靠性的提高、用户用能成本的降低、系统碳排放的降低和系统其它污染物排放的降低，重点关注综合能源系统的合理规划建设与运行、以及综合能源服务的有序开展。
建议进一步推进源端基地及终端消费综合能源系统规划建设，利用先进的物理信息技术和创新管理模式，配置冷热电三联供、电制氢、储能等能源转换与储存设备，推进以电为核心的多能源系统之间的协调规划、优化运行、协同管理、交互响应和互补互济，并建立多异质能源之间的价值转换媒介，形成统一的市场价值衡量标准，促进西部可再生能源基地的电力外送与就地转化利用，以及中东部分布式可再生能源的开发利用。同时建议推动国家电网、南方电网等国有供电企业将综合能源服务作为主营业务之一向综合能源服务商转型，通过PPP、BOT、BT等模式引入其他主体、资本共同开展综合能源服务相关业务，以信息共享、技术共享、价值共享的方式实现综合能源服务快速、有效落地。
四、持续推进煤电供给侧改革
在过去的能源规划中，以建设大容量、高参数、低消耗、少排放机组代替关停小火电机组的“以大代小”策略作为淘汰火电落后产能、减少污染物排放的重要手段被广泛推行。然而“以大代小”政策虽然提高了火电发电效率，却无法缓解我国煤电产能过剩的问题，20XX年我国火电平均利用小时数仅为4361小时，有超过20个省份的火电平均利用小时数不足4000小时。随着能源结构的调整与可再生能源的大规模发展，“十四五”期间煤电机组生存空间将持续被压缩，供给侧改革任务艰巨，一大批落后产能火电机组面临退役的同时，存量产能机组也由于利用率偏低、收益难以保证面临优化改造。因此，建议能源与电力“十四五”规划持续推进煤电供给侧改革，重点关注存量火电机组的产能优化与退役火电机组的妥善处理，以促进可再生能源消纳与综合能源发展为导向，为火电机组寻找新的盈利点，实现退役机组与设备的有效利用。
建议“十四五”期间从开展存量火电机组灵活性改造、退役火电机组综合能源供应技术改造或原厂址再建两个方面推进煤电供给侧改革。一方面，在统筹推进中东部地区煤电机组超低排放和节能改造，进一步提高煤电高效清洁发展水平的基础上，积极规划实施灵活性改造工程，深入挖掘煤电机组调节能力，提高系统调节运行效率，推动煤电机组承担起为可再生能源规模发展调峰的新历史使命。另一方面，鼓励运行寿命到期的火电机组开展低热值煤综合利用发电技术改造、生物质发电技术改造以及燃煤耦合生物质发电技术改造，增加不依赖调峰调频调压等配套调节措施的优质可再生能源供应，促进煤电的低碳清洁发展；鼓励在靠近负荷区域的退役火电原厂址上新建包括分布式冷热电三联供燃气机组、分布式光伏、储能、电制氢等在内的综合能源系统，为用户提供电、热、气、冷等多种能源的综合供应。
五、实现非水可再生能源直接面对用户供应
当前我国用户侧可再生能源电力使用需求较低、负荷灵活响应可再生能源出力波动的潜力未被充分挖掘，可再生能源电力供需难以匹配是造成大规模可再生能源消纳困难的关键原因。随着发电侧的补贴退坡和平价上网，以风电、光伏发电为主的可再生能源全额消纳需要考虑面对用户的直接供应。因此，建议能源与电力“十四五”规划在大力发展中东部负荷中心分布式可再生能源的同时，重点关注用户侧可再生能源电力使用需求的激发，着力培养负荷调节灵活、用电模式匹配的绿色电力消费用户，实现可再生能源供需平衡。
建议“十四五”期间将国家可再生能源政策重点由长期以来的供应侧法律政策支持逐渐转向需求侧，将现阶段发电侧补贴模式改为用户侧补贴，以激发用户使用可再生能源电力的积极性，鼓励用户通过技术改造、配置储能、分布式电源等方式实现对可再生能源出力的灵活响应与直接消纳。建议用户侧可再生能源电价补贴由容量电价补贴和电量电价补贴两部分构成，其中，容量电价补贴按照用户承诺全部使用可再生能源，且可随可再生能源出力情况灵活调节的负荷水平按月或一次性补贴，其主要用于补偿用户为响应可再生能源波动而开展的技术改造成本及其储能、分布式电源等建设成本；电量电价补贴按照用户实际使用的可再生能源电量进行补贴，应保证补贴后的电价低于目录电价，以激发用户使用可再生能源电力的积极性。
六、充分发挥需求响应资源作用
当前许多国家已从能源战略高度将需求响应资源置于与发电侧资源同等甚至优先的地位，需求侧弹性负荷、分布式电源、电动汽车、储能等资源可通过对价格信号的响应实现削峰填谷、追踪可再生能源出力、为系统提供调频辅助服务等功能，与供应侧深度调峰、配置储能等系统调节方式相比成本更低、效果更好，如与热电厂加装电蓄热锅炉相比，化工生产企业通过技术改造参与需求响应可节约调峰成本约0.05元/千瓦时。我国虽于2012年开始开展了一系列电力需求侧管理城市综合试点，“十三五”电力规划中也有提到大力提高电力需求侧响应能力，但由于目前市场价格激励机制尚未健全，需求响应方面的实质性工作并不多，实施效果也并不尽如人意。因此，建议能源与电力“十四五”规划重点关注需求响应资源价值的进一步挖掘，充分发挥需求响应资源在提升系统可靠性、促进可再生能源消纳方面的应有作用。
建议“十四五”期间从加快构建市场化电价机制、建设以需求侧为重点的泛在电力物联网两个方面支持需求响应资源发挥其应有的作用。一方面，加快电力现货市场与辅助服务市场建设步伐，以可反映电力供需情况的实时电价信号激发需求响应资源潜力；另一方面，通过广泛部署用户信息、电网信息与发电信息等数据采集终端，建设泛在电力物联网，打破源-网-荷-储数据壁垒，整合系统运行、市场交易和用户用电数据，提高需求侧大数据分析能力，实现需求响应资源的智能调控。
七、多途径推动能源清洁化、非常规化发展
推进煤炭清洁高效利用，着力发展非煤能源，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系是我国能源供给革命的总体思路，根据《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》要求，2030年我国非化石能源占能源消费总量比重需达到20%左右，天然气占比达到15%左右，然而20XX年我国天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占比为22.1%，“十四五”期间清洁能源利用将大幅增加。因此，建议能源与电力“十四五”规划在推进可再生能源大规模消纳的同时，重点关注高碳化石能源的清洁替代，以及核电、天然气、氢能等清洁能源的规模化生产与利用，以多种途径推动能源清洁化、非常规化发展。
建议“十四五”期间因地制宜大力推广煤改气、煤改电工程，多种途径推动优质能源替代民用散煤，基本完成散烧煤替代工作，实现煤炭的集中利用及集中治理；安全高效发展核电，推动大型先进压水堆核电站的规模化建设，制定更为积极的核电发展目标与具体规划；支持发展电动和氢燃料电池车，并遵循以工业副产氢优先、可再生能源制氢为主的思路，推动氢能生产，避免采用有违氢能作为清洁二次能源初心的煤制氢和柴油制氢的生产方式；积极发展天然气，包括煤层气、页岩气、致密气等非常规天然气低成本规模化开发，同时高度重视生产安全和气候安全，防止甲烷泄漏。
八、以规划仿真支撑科学决策
借助于由数学模型和算法支撑的仿真系统对能源规划的关键问题进行定量化仿真是能源规划前期的重要工作，能源规划应在仿真结果的基础上研究决定相关规划方案以及应采取的相应配套政策。如在“十四五”期间，我国集中式可再生能源的大规模生产及远距离传输需与分布式可再生能源的就地生产消纳协调发展，不同地区的集中式与分布式的配置比例与建设规划均应通过仿真计算确定。过去的能源规划虽一直秉承以定量化仿真计算为基础的理念，但受制于模型、算法水平及数据来源，未能将复杂能源系统仿真落到实处。然而，随着“云大物移智”等信息化技术以及泛在物联网技术高速发展，目前已具备复杂能源系统建模与求解条件，因此，建议能源与电力“十四五”规划前期重点关注能源规划仿真平台的开发，以定量化的仿真结果支撑规划方案的科学决策。
建议能源与电力“十四五”规划工作前期推动高校、科研机构等开发涵盖规划、运行、效益评价在内的我国能源系统仿真平台，针对可再生能源开发布局、新增火电容量、用户侧可再生能源消纳补贴水平等能源规划关键问题进行仿真计算，从经济效益、环境效益、社会效益等维度综合评价规划方案与拟出台政策在不同情景下的实施效果，为规划方案的比选与科学决策提供有力支撑。
地方"十四五"文旅规划编制方法
目前，文化和旅游部已经完成“十三五”规划中期评估，正在开展“十四五”规划前期研究、专题调研等工作，并且统筹确定了25个“十四五”规划前期研究课题。绿维文旅认为，各地在《“十四五”文化旅游发展规划》编制的过程中，应该充分体现中长期规划的前瞻性、协同性、实用性，更加强调推进转型发展、创新发展。需要提出地方在“十四五”时期文化和旅游的发展目标、重点任务和政策措施，以成为指导未来五年文化和旅游发展的重要行动纲领。
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《“十四五”文化旅游发展规划》的“五个一体化”理念
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《“十四五”文化旅游发展规划》编制要求
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《“十四五”文化旅游发展规划》编制流程
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《“十四五”文化旅游发展规划》创新路径
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《“十四五”文化旅游发展规划》编制建议
“十四五”规划编制重要意义与形势分析
国民经济与社会发展五年发展规划是引领一段时间内我国经济发展方向、重大项目布局的重大纲领性文件，是我国国家治理体系的重要组成部分。当前，我国第14个国民经济与社会发展规划即将开始，近期笔者参加了多场各地关于“十四五”论证会，就“十四五”编制的背景、趋势、重要意义进行了讨论。总体来看，“十四五”规划编制具有新的时代特征和继往开来的里程碑意义，面临新时代、新阶段，新矛盾、新问题，新机遇、新挑战，新目标、新任务等一系列新情况。
与“十三五”规划不同，“十四五”规划编制具有相当的特殊性。第一，编制时间点特殊，是新时代的起步期。“十三五”时期是我国实现第一个一百年目标，全面建成小康社会的收尾期，是贯彻新发展理念的第一个五年规划。对比“十三五”来看，“十四五”时期是我国实现第二个一百年奋斗目标的起步期，也是中国特色社会主义迈入新时代的第一个五年规划，是进一步巩固小康社会成果，推动经济社会高质量发展，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家（2035年）新征程的第一个五年规划，阶段特殊、意义重大。第二，编制背景特殊，面临百年未有之大变局。“十三五”规划编制背景是全面深化改革，即落实十八届三中X会相关意见，所以其核心内容是加强界定政府和市场关系。而“十四五”规划编制的总体背景是：国内外形势发生深刻复杂变化，世界处于百年未有之大变局，党的十九大召开，中国特色社会主义进入新时代，高质量发展成为社会经济发展主基调。这意味着，整个“十四五”时期外围形势变化将非常剧烈，如何应对这种变化是当下发展的重点。总体来看，“十四五”时期我国将面临诸多新的挑战：一是世界处于百年未有之大变局。当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，贸易保护主义、单边主义、民粹主义等逆全球化暗流涌动，黑天鹅、灰犀牛事件迭出，世界经济不确定性和风险显著增强，主要经济体开始出现不同程度的减速趋势，如欧洲领头羊德国经济出现了超预期，再加上中美两国贸易摩擦正呈现扩大化的倾向，其影响范围、持续性均可能超过预期，不但增加了“十四五”时期经济增长的不确定性，更进一步推动全球价值链加快重构，对各地产业发展造成影响。目前，这种趋势在在国家层面已经造成一定影响，如我国今年以来利用外资、进出口额均出现明显下滑，这是“十四五”规划面临的最核心的背景和不确定性因素，需要我们深入研判，审慎把控。二是经济下行压力显著加大。随着高速增长期的结束，前期积累的房地产、财政金融风险等结构性问题风险日益突出，再加上新的增长动能和增长模式尚未形成，经济下行的压力有所加大，保持经济平稳健康发展需要付出更艰辛的努力。此外，“十四五”时期我国人口可能进入低速增长甚至“零增长期”，这可能带来总需求等明显下降，而推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革需要一定时间和投入，短期可能意味着更低的增长水平，这可能意味着“十四五”期间，政府支出压力将进一步加大，改革的任务更加繁杂，转型发展的压力进一步增强。三是区域间竞争进一步加大。随着我国城镇化、工业化增速放缓，人民收入快速提升，社会需求结构发生重大变化，不同区域在社会经济新的发展形势下相对比较优势和发展潜能出现变化，导致区域空间和产业格局上都出现明显的“马太效应”，再加上5G等先进技术的发展，产业的业态正在发生剧烈变化，各大城市纷纷争夺5G时代的产业主导权，区域间资源争夺的强度将进一步加大，这对各地协调发展提出了新的要求。四是全面扩大开放和深度改革加速。“十四五”时期，随着前期人口红利的减弱，发展更需要以改革的方式推进，具体来看，对外开放的力度将进一步加强，广度将进一步扩大。重点是以供给侧结构性改革推动经济社会高质量发展，如营造公平、公正、公开、透明的营商环境，包括登记物权、税收税制、投资者保护、知识产权保护、消费者权益保护、跨国贸易、治安环境等的统一规范，立法保障等。“十四五”时期，我国经济危中有机，我们要抓住机遇转危为机，更多运用改革的方式增长经济质量，以改革的手段促发展，保持经济运行处于合理区间，实现经济持续健康发展。为此，我们必须站高望远，把研究和编制“十四五”规划放在全面贯彻落实总书记的定位要求之中，放在实现“两个一百年”奋斗目标的大背景之中，精心组织、深入谋划，把规划编制的过程变成集思广益、统一思想、凝聚共识的过程。
十四五规划之解构产业园区
我国的园区发展，从上世纪八十年代起步，经历了九十年代的成长阶段，本世纪初的全面建设阶段，而金融危机后到现在，正在进行转型升级阶段。
园区是在大力发展经济建设、实现产业快速发展中，为通过产业发展的资源聚集，设计营建高质量的综合环境，实现企业主体联动发展的优化组合，而在空间上拓展的新型经济主体。园区的类型，由初期的经济开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区等，正逐渐向多功能、专业化、综合性的方向发展，近年来蓬勃兴起的科技城、创新港，正是园区发展的一种进阶。
园区发展的本质是研究经济变化、城市发展（包括产业导向）和人口集聚，根据园区的设立要求、产业形态和政策导向等不同，我国以政府主导的园区形态分成了以下主要类型：
对应各园区类别，对应主要的行业也各有重点。比如经开区作为商务部主管指导的园区，其产业体现了综合化、工业化的特色，通过对近十年来国家级经开区中按国民经济行业分类的行业分布赋权排序，可以发现排名前10 位的行业分别是：计算机、通信和其他电子设备制造业、汽车制造业、化学原料和化学制品制造业、电气机械和器材制造业、石油加工、炼焦和核燃料加工业、黑色金属冶炼和压延加工业、通用设备制造业、专用设备制造业、农副食品加工业和有色金属冶炼和压延加工业。很明显，排名前十位的行业全部集中在制造业领域。而高新区，作为科技部指导的园区，其企业类型主要集中在电子与信息领域、生物技术领域、新材料领域、光机电一体化、新能源和高效节能技术等领域，具有很高的科技实力，高新区也是国家发展战略性新兴产业的重要着力点，因此很多地方政府也更希望能建成有影响力的高新区，打造出高附加值、高技术含量的区域产业形象。至于海关特殊监管区域，是依托于经开区和高新区等产业聚集发展的基础上形成的，为我国的扩大进出口贸易和积累外汇起到了非常重要的作用。经统计，近年来各类海关特殊监管区域完成的进口总额占全国进出口总额的16%以上。海关特殊监管区域有六种模式：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。海关特殊监管区域纳入国家级开发区范畴，享受所在地国家级开发区的优惠政策，区内货物实行保税政策。根据《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（ 国发〔2012〕58 号）规定，我国逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区，新设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。从享受的税收和外汇管理政策来看，保税港区和综合保税区的功能最为完备，所享受的政策优惠也最多。党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略，中国共产党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略。2013年起，我国在海关特殊监管区域的基本上，结合各地的开放程度和经济基础，先后又先后设立了10多个自由贸易试验区（简称自贸区）；设立自贸区是我国深化改革在园区层面的一大举措，也是园区经济在国家大开放大经济体系内的功能体现。模式多样的园区开发
资料来源：北大纵横政府和公共组织行业中心整理上述几类模式，除政府主导模式外，后面四种既存在企业主导开发模式，也存在政企合作开发模式，或者一个企业内并存两种模式，因此形成了如下特点：政府主导开发型是由政府作为管理者和开发者，项目风险较低，规划性强；项目推动具有较高的权威性和行政指令性，但缺点在于项目运作缺乏灵活性和创造性；角色责任错位，容易政企不分。这类园区，管委会的作用和地位特别明显，而园区的成熟与否则在于政府的投入能力和招商、服务效率。企业主导开发型是政府委托相关企业开发；政企分开；园区功能定位明确、区域较小，一般主要在单一行政辖区内进行；缺点在于开发规模小，不能适应跨行政区的园区开发，但也不乏上海漕河泾新兴技术开发区总公司这种成功跨区开发运营的典范，企业主导开发型园区，成功案例更多聚集在东部城市特别是一线城市，这主要源于东部发达区域更开放进取的心态。政企合作开发型是政府和企业二者各负其职，政府职责在于制定规划和政策，提供公共服务，企业负责园区开发和运作；一般开发规模大，参与主体多元化；缺点在于对多区域的政府协调性要求较高；政企各负其责的背景下，对各方的自律性要求较高。转型升级的园区功能
从国家“十四五”规划看建筑类央企发展趋势
在贸易战的背景下，“十四五”建筑行业将面临更加不确定的外部环境，更加激烈的市场竞争，更多的潜在的市场风险，将会对建筑行业央企的市场经营提出更大的挑战，建筑类央企在“十四五”期间应该朝着业务细分方向更精准，区域布局更加聚焦，打造“大经营、强经营”的市场化、国际化的市场经营体系。从国家“十四五”规划的发展方向来看，“改革创新”依然是主旋律，“十四五期间”国家将围绕“补短板、促升级、增后劲、惠民生”，研究推出一批重大工程和项目，提升基础设施水平，促进改善生态环境，改善民生，增强企业的创新力和竞争力。同时，重点围绕增强企业发展内生动力，激发市场活力，深化“放管服”改革，打造市场化、法制化、国际化的营商环境。建筑类央企“十四五”期间将围绕“国际化、市场化、区域化”纵深发展。国际化——手拉手一起“走出去”
煤电“十四五”: 共识、分歧与挑战
中国煤电产业发展至今，正处在一个转折路口。
中国拥有全球最大的煤电装机规模，在中国能源体系中的地位举足轻重。来自中国电力企业联合会（简称“中电联”）的统计数据显示，20XX年，中国煤电发电量44829亿千瓦时，占全社会用电量64.97%；煤电装机100835万千瓦，占53.07%。
但随着全球能源向低碳转型的浪潮，中国煤电正面临多重挑战。碳排、环境污染甚至到经济性，煤电正面临可再生能源的全面挑战。
在即将到来的“十四五”，中国煤电产业将如何发展？这个问题无论在官方还是产业界，相关意见都不尽相同。
各方不同意见的碰撞中，共识已经浮出水面。
“十四五”煤电将从主体性电源向调节性电源转变，现有煤电机组可满足新增电量需求，煤电承担为系统调峰的重任。
分歧在于，出于系统的调节性需求，以及能源转型的速度，中国煤电在“十四五”还需要不需要新增装机，以及，煤电到何时才会完全退出？
这些分析，需要各研究机构进一步分析论证，最终结果如何，仍有待“十四五”电力规划的最终发布。
共识：煤电转向调节电源，已有机组可满足“十四五”电量需求
去年12月1日，国网能源研究院召开能源转型发展研讨会，特别提出了中国电力系统面临的电力平衡问题。
据国家电网公司预测，2017、20XX年，华北、华东、华中出现供电紧张局面，今年夏天未出现高温，供需紧张情况有所缓解。预计20XX年夏季高峰负荷期间，在不采取措施的情况下，华北、华东、华中电力缺口可能分别达到1000万、800万和1500万千瓦。
事实上，这样的缺口近年来逐渐增大。近年来，东南部省份，如河南、江苏、浙江、湖南等地，在区域地区高峰出现供电缺口。去年夏季前，国网各地区公司发布预测，估算高峰时段供电缺口达千万千瓦。
这些供电缺口与过去大面积缺电不可相提并论。负荷监测显示，迎峰度夏期间97%以上尖峰负荷的持续时间也只有几个小时或十几小时。
这意味着为满足尖峰负荷时段电力平衡，最经济的方法，是调节电力用户，在尖峰时段减少用电。东部省份正在推进的需求侧响应，即从用户角度进行削峰填谷。
需求侧响应之外，只能加大区域内备用机组容量，在供电不足时顶上，或者加强区域电网联系，互相调剂。
尖峰负荷缺口扩大同时，电力供需波动也在加大。
风电、光伏等不可控能源在电网中比例增长，导致在发电侧负荷波动变大。另一方面，工业用电增长放缓，而居民用电则保持快速增长。相比工业用电预测、调度，居民用电的预测和调度则难得多，用电侧负荷的波动性也更大。
这意味着，不管在发电侧还是在用电侧，负荷的波动性都在加大，都需要更多的调峰资源。【更多免费素材，微信lbgzkf1 】
但不论是备用机组还是调峰机组，中国的选项都很有限，可供选择的可控发电机组主要包括煤电、天然气发电和储能，相较而言，煤电具有最优的经济性。
可再生能源机组搭配储能，可以成为可控电源，但成本更高。目前，储能充放一次成本约在0.5元/千瓦时，仅储能成本就高于煤电；有研究测算显示，煤电运行成本要比天然气发电低25%。
从电量角度来看，在“十四五”新增电力供应中，煤电现有机组仅需提高利用小时就可满足电量需求。
中电联《“十四五”及中长期电力需求预测》提出，中国电力需求还处于较长时间增长期，但增速逐渐放缓。
预计20XX年、2025年我国全社会用电量分别为7.6万亿、9.5万亿千瓦时，“十三五”、“十四五”期间年均增速分别为5.9%、4.5%；2030年、2035年我国全社会用电量分别为10.5-1.2万亿、11.5-12.4万亿千瓦时，“十五五”、“十六五”期间年均增速分别为2.1%-3.4%、1.7%-2.2%。
目前煤电利用小时数仅为4300小时左右，而煤电机组本身的利用小时数完全可以达到5500小时以上，按照目前已建在建的11亿千瓦煤电测算，至少可以增加1.3万亿千瓦时，考虑到以可再生能源为主的其他类型电源增加的发电量，“十四五”期间煤电现有机组就可满足电量的需求。
分歧：“十四五”是否还需新增煤电装机，何时退出？
但电力系统需要同时满足电力平衡与电量平衡两个方面。业内公认，煤电机组需要向调节性电源转型，以满足电力平衡的需求。
但问题是，究竟需要多少煤电装机，才能满足中国电力“十四五”期间的电力平衡的需求。
煤电机组可以通过灵活性改造，来增加调节能力，或者直接新建煤电机组。
根据发改委能源研究所研究员姜克隽的研究，考虑煤电机组的灵活性改造，5亿千瓦煤电装机足以满足“十四五”甚至更长期的调峰需求，现在煤电机组快到11亿千瓦了。完全不需要新增煤电机组了。
但其他咨询机构相关研究则与这一观点相左。
电力规划设计总院规划研究部副主任刘世宇认为，在“十四五”期间，即使让核电、水电、天然气发电、风电、太阳能发电、储能等，以及需求侧响应充分发展，还是不足以满足电力供应安全需求，仍然需要适度发展煤电机组。
中电联行业发展与环境资源部副主任张琳表示，“十四五”期间，中国至少需要新增1.5亿千瓦煤电装机。
这与国网能源研究院的研究近似。
国网研究院董事长张运洲在去年12月的能源转型研讨会上表示，电力平衡和对其他电源的调节补偿需求决定了煤电仍将发挥重要作用，相当长一段时间内，仍需在系统中维持12.5亿-14亿千瓦煤电装机。
这意味着煤电在“十四五”还有1.5亿千瓦-2亿千瓦的新增空间。
另一个分歧点在于煤电的退出。20XX年下半年，中电联副理事长王志轩曾公开表示，中国火电正值青壮年。
发改委能源研究所和美国马里兰大学、华北电力大学合作研究的中国煤电有序关闭路线图则显示，根据全球1.5度和2度升温目标背景下，中国加快燃煤机组退役，以燃煤电厂30年寿命为期限，2050年中国煤电将实现有序退出。
姜克隽是这一报告的参与人。姜克隽表示，在这一情景下，新建燃煤电站将是非理性的。继续新建燃煤电站，带来的沉没成本将超过1.5万亿人民币。
煤电的三重挑战
碳排是煤电的一个重要性约束指标。中国已经向世界承诺，2030年实现碳排达峰，煤电作为碳排大户，其发展目标将受这一约束目标限制。
事实上，中电联、国网能源研究院等机构关于“十四五”仍需新增煤电机组的结论，都是在这一约束条件下得出的。
中国的碳排承诺源于《巴黎协定》。2016年4月22日，175个国家领导人在纽约签署气候变化协定，主要目标是将本世纪全球平均气温上升幅度控制在2度以内，并为升温控制在1.5度以内努力。中国是签约国之一。
去年年底，联合国环境规划署报告显示，世界各国已经承诺减少的排放量和世界需要减少到的实际排放量之间存在巨大差距。根据《巴黎协定》，等到2030年，全球气温仅升高1.5摄氏度。实际上，根据各国目前做出的无条件承诺，联合国环境规划署报告得出的结论是：人类正在朝着气温上升3.2摄氏度的方向前进。
报告显示，全球的整体减排力度须在现有水平上至少提升5倍，才能在未来10年中达成1.5摄氏度温控目标所要求的碳减排量，达到2摄氏度的减排目标也需要将减排力度提升3倍。
这意味着作为全球第一碳排总量大国，中国未来将面临更大的碳排压力。具体到煤电行业来说，为解决碳排约束，终极解决方案是碳捕捉、封存技术，但这一技术预计将增高煤电成本，使其在与可再生能源的竞争中处于不利地位。
其次，中国煤电尽管已经普遍实现了超低排放，号称达到天然气排放标准。但在要求越来越高的空气治理指标下，煤电需要进一步降低排放。
姜克隽最近撰文指出，中国目前提出2030年所有城市35微克/m³的国家大气质量目标。目前更长期的大气质量目标的研究还在进程中，也在分析是不是可以到2050年实现世界卫生组织推荐标准，也即10-15微克/m³的标准。
煤电的环境污染，主要通过环保部政策强制约束的排放物来评价，实际在这些排放物之外，煤电产生的污染物还有几十种，由于中国煤电装机总量巨大，这些排放物的总排放量也非常惊人，其中比较有代表性的是汞的排放。
姜克隽表示，预计汞排放会很快成为约束性指标。煤电发展“近零排放”，是将来煤电机组在更严格的环保政策下生存的必由之路，但是这将带来更高的成本增加。
此外，随着可再生能源的成本迅速降低，煤电很可能在与可再生能源的竞争中失去经济性。
目前，风电、光伏正处在平价上网的前夜。所谓平价上网，即在发电侧和煤电达到相同的经济竞争力。
以光伏为例，从2005年到20XX年，光伏成本下降了90%，这一降本过程还在持续之中。业内普遍认为，中国将在2025年前普遍实现光伏平价上网。
隆基乐叶副总裁唐旭辉表示，光伏已经在全球大部分地区是最经济电源。在美国、欧洲，光伏正在替代传统煤电机组；在东南亚、印度，由于经济性优势，光伏是这些地区新建电源的首选。在中国一些光照资源优越的地区，光伏发电成本实际已经低于煤电。
唐旭辉认为，光伏行业不害怕补贴，欢迎电力的市场化，现在担心的反而是政府保护火电。
“十四五”交流特高压该如何规划建设
前 言
十多年来，我国在交流特高压输电工程发展上存在重大争议。电网垄断企业利用权、钱强势，垄断话语权，不断制造各种谎言、散布各种错误舆论，误导国家领导，绑架政府决策，导致我国仅仅是已建和在建的交流特高压工程就造成了国家建设资金的巨额浪费，并累积电网严重高危安全风险隐患。
国家能源局“结合电力发展“十四五”规划研究和编制，为充分听取各方面意见建议，促进我国特高压技术应用发展”，原定于在7月12日召开《关于特高压规划发展座谈会》。
本人作为特邀专家应邀参会，为有效利用这次向国家建言献策的机会，为避免电网发展继续堕入国家电网公司步步埋设的推进交流特高压工程建设的巨大投资陷阱，出于对国家电网高质量发展的忧虑以及对新时代条件下保障我国电网安全的思考，根据本人所见证的大量客观事实分析和科学论证成果支撑，就电网优化发展准备了《关于交流特高压工程规划建设的意见和建议》的发言稿。【更多免费素材，微信lbgzkf1】
建议报告的要点是：坚持以问题为导向，清算推行建设交流特高压电网技术路线所造成的严重危害，强化忧患意识；坚持底线思维，坚持问题导向和目标导向相统一，建议采取果断措施淘汰交流特高压，着力防范化解重大风险，提高电网的发展质量和投资经济效果；建议对交流特高压工程建设从规划到运行，进行一次全面、客观、科学的后评估，以问题为导向，反思我国在发展特高压问题上的规划思路和技术路线，提高对电网发展科学规划、民主决策和法治电力的执政能力。
现因能源局座谈会无限期推迟，特将个人建议报告与业界同仁分享与交流。电网科学发展，关系国计民生、国家安全和人民对美好生活的向往；我们期待科学、客观、公正的全国电网规划面世！坚持新发展理念，推动高质量发展。
1、坚持以问题为导向，清算推行建设交流特高压电网技术路线所造成的严重危害，强化忧患意识
1.1交流特高压工程建设投入巨额建设资金，输电效率低下，造成巨大经济损失，伴随着带来高消耗、滥占地、不环保，触目惊心
1.1.1国网交流特高压工程建设统计分析
我对国网交流特高压工程建设状况作了一个粗略的统计，迄今为止，我国已建、在建、已列入能源局建设计划的交流特高压工程共有36项（绝对不是国网宣传的国家电网已累计建成“八交”、在建“四交”特高压工程的概念，后面隐藏了一个大黑洞），总投资达2538亿元；其中主体工程7项，电网完善填平补齐、配套的特高压工程大小共29项；电网完善填平补齐、配套的特高压工程的工程量和投资都在主体工程的基础上翻了将近一倍。因信息资料不透明，计及低估、遗漏等诸多因素，实际总投资超过2600亿元。
如果考虑到晋东南-南阳联网工程已经严重影响到华中、华北电网安全稳定运行，紧接着就将会再次以“补短板”为由绑架政府核准新增加强华北-华中联网等大量工程，交流特高压总体投资将会推高到2800亿元以上。
从统计还可以看出以下几个问题：
(1) 电网企业对于每个交流特高压工程都惯于将本应属于实现本项特高压工程输电不可分割的组成部分分离出去，采用“化大为小”、“化整为零”的伎俩，转嫁到其他工程，隐匿大量的钓鱼工程，以较少的工程投资取得核准，后续再没完没了的增加配套、完善、补救等“补短板”工程。
(2) 将直流特高压受端换流站逆变到交流特高压，人为地制造了必须增加许多配套输变电工程和安全保障措施的借口，埋下一个个投资陷阱和巨大的高危安全风险隐患。
(3) 把华中电网交流特高压“日”字型网架重要组成部分的投资277亿元五个主体工程作为馈入华中的青海~河南、陕西~湖北、雅中~江西三个特高压直流工程的“配套工程”，随直流工程一并进入核准行列，掩人耳目，避开公众对交流特高压工程的质疑，“巧立名目”达到登峰造极的地步。
(4) 对于关系电网全局的特高压工程项目，严重违背国务院国发〔2014〕53号文关于“1000千伏交流项目应按照国家制定的规划核准”的明确规定，违背“科学决策、民主决策”的基本程序，在没有依托任何科学论证规划支撑的条件下，居然一个个予以核准，甚至可以由一个省级或地市级发改委来核准，为垄断企业“各个击破”推进交流特高压电网建设开辟了极不正常的核准程序渠道。
1.1.2耗巨资建设的交流特高压工程，输电能力差，投资效率极其低下
(1) 晋东南-南阳-荆门试验工程输电能力差、利用率低；国网公司宣扬的输电能力只是晋东南-南阳线段，全线输电能力大打折扣；年送电量中的相当大一部分还是假借“水火互济”名义安排南电北送，人为制造煤电倒流，造成能源损耗大大增加。
(2) 华东交流特高压网架建设的浪费更是显而易见。安徽自身供需平衡能源不足，淮南电力基本只能满足安徽皖中地区电网需要，安徽无电外送，规划还需外来电源补充，国家能源局已确定准东—华东特高压工程送端配套电源送出电力由安徽消纳比例为50%（规模600万千瓦）；华东特高压网架的送电只能指望将直流输电的受端落点逆变到交流特高压电网，再通过交流特高压降压至500千伏电网；或者将受端位于负荷中心的电源升压至交流特高压、再短距离异地从特高压网架降压返回500千伏电网，人为蓄意制造特高压电网有利用价值的假象。将500千伏网上电源如此折腾，浪费大量建设资金，增大电网网损；有关方面发布的华东交流特高压送电统计资料，还往往仅仅是某一线路段的数据，回避网架全部线路的加权平均送电结果，完全掩盖大部分线路轻载、空载的真相。
如华中电网按已列入能源局计划建设“日”字型交流特高压网架，其空载率将比华东电网更加有过之而无不及。
(3) 华北特高压网架耗资1200多亿元，输送蒙西、陕北地区部分电力至华北负荷中心消纳；但就其输电功能而言，所输送电力距离在500~800千米，与超高压+直流的输电方式相比，交流特高压没有任何竞争力，建设交流特高压工程的巨大浪费是有目共睹的。
作为比对，如果采用交流超高压+直流（超高压或特高压）的方案实现上述交流特高压工程同样的运行功能，据初步估算，可节省国家建设资金近2000亿元。假如将2800亿元的交流特高压投资建设直流输电工程，可以将1亿千瓦的远方电源输送到距离1500千米以远的用电负荷中心，其投资效率惊人！
交流特高压工程建设造成巨大浪费，作为“准许成本”计入电价，而后以抬高物价来消化，转嫁老百姓承担，严重背离永远把人民对美好生活向往的奋斗目标，国家有关主管部门对此不应置若罔闻！
“贪污和浪费是极大的犯罪。”党中央“反腐倡廉建设永远在路上”，惩治浪费终有时，老百姓不能再为电网垄断企业的错误技术路线买单了！
1.2交流特高压电网系统安全稳定重大事故风险隐患显著增大
交流特高压工程建设，在各区域各省市电网之间都有较强联系的超高压电网上叠加一个特高压电网的帽子，带来大量的电磁环网，环套环，电网复杂性、脆弱性显著增加，系统的潮流控制困难，电网短路电流增大，交流特高压遭遇地磁暴威胁的影响也大，累积高危安全风险隐患，后患无穷；一个简单的晋东南～南阳～荆门特高压交流工程就已严重制约了华北—华中两大区域电网的整体安全水平。
特高压电网一旦遭遇不可预见连锁反应严重故障，国家政治、经济、社会惨重损失将无法估量，那是全国灾难性的事故；对此，我们必须要有清醒的认识。
2、坚持底线思维，坚持问题导向和目标导向相统一，建议采取果断措施淘汰交流特高压，着力防范化解重大风险，提高电网的发展质量和投资经济效果
2.1 建议国家尽快终止后续交流特高压工程建设
2.1.1 坚守电网科学发展的底线，摈弃交流特高压
国内外试验研究和工程实践已充分表明，交流特高压输电技术没有经济、安全的工程适用范围，系统应用是不可取的；随着以分布式、扁平化为基本特征的未来新一代电力系统格局的创新发展，世界各国都不约而同地淘汰了交流特高压的应用。
我们发展电网就是应“构建清洁低碳、规模合理、分层分区、结构清晰、安全可控、经济高效的电力系统”，这是在国家《电力发展“十三五”规划（2016-20XX年）》中明确了的电网建设底线；顺应能源革命潮流，迎接电网变革挑战，跟踪世界新一代电力系统创新发展的大趋势，把底线划出来，就应守住底线，我国建设交流特高压输变电工程之妄举该收手了；我们应当彻底清算鼓吹交流特高压工程建设始作俑者的歪理邪说，认清交流特高压工程效益低下、浪费巨大、安全风险极其严重的后果，剖析输电电价形成机制，揭露电网建设的浪费都是转嫁国计民生买单的事实真相，消除错误舆论造成的恶劣影响，坚持新发展理念，坚决淘汰交流特高压，为电网高质量发展腾出空间。
2.1.2 纠正拟核准华中电网“日”字型特高压电网的错误决策
分析前述统计的交流特高压建设投资2800亿元的构成，尚未酿成既成事实的工程主要集中在华中电网交流特高压网架的建设上，已列入计划的项目直接取自能源局于20XX年9月3日以【国能发电力[2018]70号】《国家能源局关于加快推进一批输变电重点工程规划建设工作的通知》下达的交流特高压工程建设任务。追根溯源，能源局通知确定的华中电网交流特高压建设项目，就是实施国网公司在中国工程院重点咨询项目研讨会上提交的《我国未来电网格局研究》报告中所提出的华中“日”字型特高压交流目标网架方案，而国网公司课题组的报告直接取用了国核院在“十三五”电网主网架规划咨询评估中明显错误的论证结果。
审视国核院的规划，只不过是一个典型的命题作业，完全违背了方案比选的基本原则【方案经济比较体现客观公正的原则，参与比选的方案应是各自优化的可行方案，不能肆意列一些明显要淘汰的不可取方案来作陪衬；参与比选的方案在满足电力流、可靠供电要求、《电力系统安全稳定导则》要求、控制短路电流要求的基础上，基础条件、比较的内容、目标要求等都应可比；工程投资应计及资金的时间价值】。
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规划报告名义上对华中采用特高压、500千伏两类省间加强方案进行了比较，但方案比较没有确定的边界条件；特高压方案的鄂豫断面输电能力达到1990万千瓦（这本身就是错误的结果）、并据此计算单位输电能力投资；对于500千伏方案，湖北电网与周边省网居然划上了28回500千伏联网线加一回特高压线路【其中鄂湘、鄂赣各8回500千伏线路，鄂豫8回500千伏线路加1回特高压线路，鄂渝4回500千伏线路（至背靠背换流站）】，电网结构混乱，潮流不合理，安全不可控；不能成立的短路电流水平大面积超标的500千伏方案也参与比较；参与比较的工程项目也不对等，还得出“特高压方案单位输电能力投资低于500千伏方案”的荒唐结论。国核院的整个所谓比较是一笔愚弄公众的糊涂账，是完全错误的。国核院的规划研究资质令人质疑。
国网公司的“研究”沿袭以往惯用的手法，按照命题作业的方式，故意设定一些不科学的边界条件，采用一些完全不可比的陪衬方案来进行所谓不同方案比选；对于500千伏区域电网方案，有意制造该方案的许多完全不应该出现的事件来加以大肆渲染，继而对该方案予以否定；轻信国网公司所谓计算研究结果，将后患无穷！
能源局通知的交流特高压建设缺乏科学论证依据，理所当然应采取果断措施否决核准华中电网“日”字型特高压电网的错误决策。
在这里还需要指出，有人提出，既然华中和华北联网是薄弱环节，就建设晋东南至南阳第二回联络线予以加强。对于耗资巨大的交流特高压工程，没有目标网架的概念，就妄谈加强网架，是一种典型的走一步看一步、极不负责任的做法，其研究思路都是错误的，这是典型的采取“折中”态度的观点；“折中”方案完全掩盖了对交流特高压输电技术值不值得推广应用持久争论的实质，客观上起到了助推交流特高压建设的作用。科学决策决不应受混淆是非、藐视公正的“折中主义”干扰。
2.1.3 抵制按电网发展错误技术路线命题作业的所有规划交流特高压工程建设
后续交流特高压工程除上述已列入计划的项目之外，还有不少受利益交易挟持完成的指令性规划，按命题作业提出了许多难以置信的工程。
国网公司在《我国未来电网格局研究》课题中散布如果“不建设‘三华’特高压同步电网，将有32条500千伏交流线路任意一回发生‘N-1’故障，都将造成多回直流连续换相失败导致同时双极闭锁，导致大面积停电”的弥天大谎（注：交流线路发生“N-1”故障将造成多回直流换相失败是一个正常事件，但换相失败不等于闭锁，当交流故障清除后，直流便可以随之恢复），为后续不断任意追加交流特高压工程绑架政府核准，埋下有机可乘的伏笔。华东电网相应规划就借口“完善特高压电网主网架”，将本来没有多大作用的华东交流特高压网架往北延伸到徐州，把陇彬直流落点徐州并接至交流特高压、再通过交流特高压接力转送江苏南部主网；福建霞浦核电用特高压送到榕城特高压变电站，短距离一升一降送回500千伏电网；还规划将福建交流特高压延伸到厦门。
对于华北电网，配套规划已提出了“加强、延伸特高压主网架”的方案，还要在已建、在建特高压网架基础上，建设包头西-呼市北-乌兰察布-张北-锡盟、呼市北-蒙西等10多项交流特高压输变电工程，特高压电网深入蒙西电网。
对于华中-华北联网工程，相关规划就以加强同步电网结构为由，不满足于要建晋东南至南阳第二回特高压工程的方案，提出了庞大的配套要求，建设晋中-晋东南、石家庄-豫北-驻马店、晋东南-豫北等交流特高压工程作为事故备用，形成华北-华中两大区域电网绵亘约1800千米的两大纵“梯子”型联网同步电网结构。 【更多免费素材，微信lbgzkf1】
国网公司提出了“将华北-华中加强联网工程纳入‘十三五’规划，加快建设”、“‘十四五’建设华东与华北-华中联网工程，形成‘三华’同步电网” 的方案。与之呼应的相关指令性规划提出的上述交流特高压建设项目，完全是采用分步实施的策略为国网公司实施“三华”特高压同步电网构建创造条件。
国家对于重大项目、重大问题的论证结果，不能只看报告结论，而更重要的是要看论证过程，应该要求规划单位拿出详细论证报告来，是否进行了不同方案（包括不采用交流特高压的发展方案）全面的技术经济比较，审查其边界条件是否合适、所选用的计算模型和有关参数输入是否合理、方案是否可比等等，更不能回避经济上的悬殊差距，避免误中“圈套”。
2.1.4 坚持优化电网投资结构，消除无效投资，优质高效补短板
20XX年10月11日国务院办公厅以国办发〔2018〕101号文印发了《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，为深化供给侧结构性改革，要求聚焦基础设施领域突出短板，保持有效投资力度，加快推进已纳入规划的重大项目，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，防止造成重大经济损失，有效防范“处置风险的风险”；并指出能源领域要加快推进跨省跨区输电，优化完善各省份电网主网架，推动实施一批特高压输电工程。
对电网建设来说，按国务院文件要求，坚持有效投资、推进跨省跨区输电、实施特高压输电工程，唯有直流特高压可取，直接否定了交流特高压；而完善各省份电网主网架，理所当然是指优化500千伏网架，加强电网安全风险管控。要警惕垄断企业以“补短板”为幌子，掉入交流特高压建设的投资陷阱；交流特高压的短板只会是越补越短，越补越陷入没完没了填平补齐的恶性循环。
根据早在2011年国家能源局组织的“十二五”电网规划中所得出的明确结论，发展直流特高压，淘汰交流特高压，终止所有后续规划新增的交流特高压工程建设，具有科学论证的技术支撑，是为明智的选择。
2.2 对已是既成事实的交流特高压工程因网施策予以处置
已造成既成事实的交流特高压工程，耗费了国家建设资金约2000亿元，应结合所在电网的实际，因网施策予以处置，因地制宜的采用或者暂予以保留、维持特高压运行，或者降压500千伏运行，优化超高压电网结构、消除电磁环网，确保电力系统安全稳定运行和电力可靠供应。
2.2.1 建议晋东南～南阳～荆门交流特高压工程降压500千伏运行，实施华北电网与华中电网异步联网
作为交流特高压试验示范工程，为了研究特高压技术，本来就不应该上一个华北和华中两大区域电网的联网工程；作为报应，运行实践充分表明，华北—华中通过晋东南～南阳～荆门交流特高压工程联网，两大区域电网形成联系薄弱的长链式交流大同步电网，交流特高压工程输电能力低下的秉性无法适应发展需要，系统运行的安全风险隐患增大日益凸显，已酿成了制约电网安全运行的严重后果；尽快采取必要的安全措施改善华北电网与华中电网不合理的联网结构已刻不容缓。
解决问题要治本。经分析研究，实施华北电网与华中电网的异步联网方案，经济高效、安全可控。具体方案是将晋东南至荆门的交流特高压工程降压500千伏运行，在晋东南至南阳线路的晋东南侧建设直流背靠背换流站；同时将原有安阳至邯郸500千伏线路恢复运行，在联网线路通道上装设直流背靠背换流站，以增加两大区域电网之间的电力流规模。
实现华北与华中电网异步联网，化解了交流联网的安全风险隐患；晋东南至荆门特高压工程降压运行后，同时将晋东南换流站至南阳降压线路就近Π接入洛阳地区电网、将南阳至荆门降压线路就近Π接入襄樊地区电网，完全消除了华中电网内部特高压与超高压的电磁环网，进一步优化和加强河南、湖北500千伏主网架结构；在此基础上合理规划外区送入电力的直流工程规模和分散布局落点，华中电网的安全稳定水平和各输电断面的输电能力都将得以大大提高。晋东南至南阳特高压线路就近接入洛阳地区电网，大大加强了河南电网南北通道的联系；鄂豫之间，本来原有的四回500千伏联网线，其设计输电能力就已达到500万千瓦，加上降压运行的南阳-荆门特高压线路通道，优化电网结构后，其综合输电能力比现有的一回特高压线与四回500千伏线构成电磁环网联网通道的输电能力还要大得多。
初步估算，只要花费“日”字型特高压交流目标网架方案的20～30%的投资，未来电网发展的问题就都可迎刃而解了。
2.2.2 建议因地制宜断开华东、华北电网的1000千伏/500千伏电磁环网，发挥交流特高压环网网架力所能及的作用
对于华东和华北电网，已建交流特高压环网网架可暂维持特高压运行，发挥其力所能及的作用，按加强500千伏网架、削减特高压工程的原则确保主网安全稳定。为缓解复杂电网结构带来的安全风险隐患，提高电网安全稳定运行水平，消除因交流特高压工程建设而导致短路电流超标的严重影响，应当因地制宜地断开各电网的1000千伏/500千伏电磁环网；各省市电网则进一步优化完善500千伏电网结构。
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2.2.3 华北电网实施蒙西电网与华北主网异步联网
蒙西能源资源丰富，外送电力规模大；大量电力外送主要采用直流输电和交流点对网输电方式；目前，蒙西电网通过“丰泉-万泉”、“汗海-沽源”500千伏输电通道与华北主网联网。
对于蒙西电网发展，在《全国电网2013-20XX年发展规划（蒙西电网区域）》中业已明确，蒙西电网执行加强和优化500千伏主网架结构的技术路线，新增电源外送则采用直流输电方式；国家《电力发展“十三五”规划（2016-20XX年）》则进一步要求实施蒙西电网与华北主网异步联网，同时结合外送和本地负荷发展，加强锡盟与蒙西之间的联络，形成完整、坚强的蒙西电网。
有关与垄断企业存在利益交换的“规划”成果，按命题作业提出了如前所述将蒙西电网纳入华北特高压网架的方案；在此要再次强调指出，科学决策应避免诸如此类错误倾向的误导。
2.2.4 华东电网实施福建电网与华东主网异步联网
为了抑制复杂电网非理性扩张，建议将浙江莲都特高压变至福建榕城特高压变的特高压工程降压500千伏运行，在莲都至榕城和原有金华至宁都输电通道上装设两组500千伏直流背靠背换流站，实现福建电网与华东主网的异步联网，彻底解决原同步电网弱阻尼振荡模式的低频/超低频振荡等安全稳定问题；同时，福建电网进一步优化南北输电通道和加强闽西地区500千伏网架。
3、 建议对交流特高压工程建设从规划到运行，进行一次全面、客观、科学的后评估，以问题为导向，反思我国在发展特高压问题上的规划思路和技术路线，提高对电网发展科学规划、民主决策和法治电力的执政能力
3.1 交流特高压工程建设体现极不正常的决策机制，严重违背科学规划、民主决策的程序和要求
3.1.1 一个完全颠倒的决策程序，中国工程院重点咨询项目《我国未来电网发展格局研究》如此结局令人匪夷所思
就是20XX年发生的事件，关注几个时间节点：
●国家能源局委托中国工程院就能源规划研究课题《我国未来电网格局研究》开展咨询工作。工程院自2018 年3 月29 日项目启动以来，先后召开了项目启动会、四次课题启动会和两次项目讨论会，能源局领导自始至终参与了项目课题研究的指导；在各方共同努力下，20XX年的电网格局研究取得重要成果，并于20XX年8月23日召开了本咨询项目专家研讨会，随后编制咨询意见报告。
● 国家能源局对工程院的课题咨询非常重视，高度关注研究进程，2018 年8 月23 日刘宝华副局长亲临现场发表了重要讲话，指出中国工程院承担了一项伟大艰巨的任务，这一任务也只有国家最高端的权威科学学术机构来领衔才足以服众，这是为什么国家能源局纠结多年，终于把这件事委托给中国工程院，这也是我们国家对重大问题进行科学决策、民主决策的良好的体现。论证清晰，确定下来行业有共识，最后提出一些权威性、共识的、结论性的意见报告给中央、国务院决策，然后再进行实施，把我国的电网建设成世界上最科学、最先进、最实用的电网。
● 能源局（时任能源局局长努尔·白克力）于20XX年9月3日以【国能发电力[2018]70号】文下达了《国家能源局关于加快推进一批输变电重点工程规划建设工作的通知》，指令性的明确了7项交流特高压工程建设任务（另有7项直流工程），以“讲政治、顾大局”的高压势态要求各有关地方政府和单位积极推进工程建设，确保优先实施。
● 中国工程院于20XX年9月19日以【中工函[2018]25号】函向能源局报送了《我国未来电网格局研究（20XX年）咨询意见》，原则上全面否定了交流特高压的发展，还特别具体指出“在华中电网建设特高压1000千伏交流电网投资巨大，不能解决华中电网的实质安全风险问题，会带来新的安全风险”、“华中电网在20XX年及预见的时间，看不出有需要建设交流特高压的必要性；重点应该对500千伏主网架进行加强，既能解决提升吸收大量外来电力的能力问题，又具有很大的经济优势。”
从上述过程可以看到，能源局布置未来电网格局规划研究任务，却又抢在工程院即将提出咨询报告之前，急不可待地发布近期要新建交流特高压工程项目的清单。决定20XX年和20XX年核准新建七个交流特高压工程，包括建设华中“日”字形交流特高压环网，这等于是以行政权力先行确定了我国电网20XX年的基本格局，致使中国工程院提出的《咨询意见》近乎成为一张废纸，能源局领导高调赞扬工程院的讲话如同一场表演，将一次严肃的科学论证变成了一场儿戏，严重损害了政府“科学决策、民主决策”的形象。
能源局让广大科技人员寒心的如此举措，是作秀？还是因为别的什么原因？令人匪夷所思、大失所望！有关媒体文章就有人惊呼：“能源决策部门置中国工程院对交流特高压应用的《咨询意见》于不顾是国家电网安全的最大隐患”。
3.1.2 交流特高压工程的规划、评估和核准远远偏离正确轨道
（1）追溯到交流特高压试验工程的选择，我作为特邀专家参加了发改委于2005年10月31日和2006年2月23日召开的两次意见听取会，几位专家强烈表示了对国网公司提出的从晋东南到湖北荆门（约600多公里）连接华北、华中电网特高压输电线方案的不同意见，我和吴敬儒还提出了在区域电网内选取线路的具体方案意见（张国宝还表示我的发言很有技术含量）。发改委执意坚持采纳国网公司的意见，为构建“三华”交流特高压电网埋下了祸根。
（2）正值国家能源局组织科学、客观、公正的全国“十二五”电网规划工作全面、深入、紧张展开之时，就在2011年9月27日国家能源局主持召开电力系统仿真软件评估专家讨论会和“十二五”及20XX年全国电力流专家咨询会的同一天，国家发改委（时任能源局局长刘铁男）却急不可待地下达了对根本未经充分论证的皖电东送淮南-皖南-浙北-上海特高压交流输电工程项目的核准意见。据说是吴官正在参加安徽人大代表会议时，听到国网公司的代表提出建设交流特高压工程外送安徽电力的要求，就此决策。
本来早在2008年8月就有专家上书国务院总理温家宝，指出安徽电力外送能力十分有限，淮南电力外送采用特高压交流方案方案不合理，耗资巨大、投资效果差，不利于电网安全、稳定、灵活、经济运行；建议淮南电力外送采用500千伏交流输电方案。温总理于2009年2月25日批示张国宝（时任能源局局长），要求阅研报告，有何意见，同有关专家沟通。张国宝对总理指令却采取了不予理睬的恶劣态度。张国宝还公开指责对发展交流特高压的持有不同意见者为“九斤老太”。
（3） 发改委和能源局习惯打时间差。2013年，正值国家能源局拟安排对后续交流特高压工程逐个进行咨询评估、并且中咨公司已受国家发改委委托组织专家对淮南～南京～上海特高压交流输变电工程（项目申请报告）进行评估期间，就在国务院和政府部门领导换届的2013年3月15日，当日即将离任的发改委和能源局领导（时任能源局局长刘铁男）利用最后一天的权利又一次抢先批复了新建未经科学规划、评估的浙北-浙中-浙南-福州交流特高压输变电工程，工程动态投资188.7亿元，核准文件于3月18日发出。
本来，淮南电力外送采用交流特高压方案，已是在我国电网建设重大项目决策机制极不正常情况下所酿成的错误选择；在此基础上再建浙北～福州交流特高压工程，又一次严重违背国家规定程序要求，是一错再错的重大失误。
（4）强势电网企业不论工程技术经济是非，垄断话语权，利用其自身系统自然的人员多数，并以权钱交易控制有经济往来和利益交换的单位与个人，制造交流特高压“多数人赞成，少数人反对”的虚假势态；同时疯狂散布“交流特高压和直流特高压就好比是男人和女人，必须协调发展”的歪理邪说；并反复以“交流输送能力1000千伏是500千伏的5倍”的错误概念忽悠领导和社会公众；竟然又使淮南～南京～上海、锡盟~北京~山东、蒙西~天津南、陕北榆横至山东潍坊等交流特高压工程打着落实大气污染防治行动计划的幌子相继获准建设。
（5）继七个交流特高压主体工程核准建设之后，令人费解的是，在后续交、直流特高压工程项目和中长期电网发展格局规划论证、评估中，完全把对建设交流特高压持不同意见的专家、学者排斥在外。规划缺失，无章可循，给垄断企业不科学的电网规划左右国家电网发展留下了极大的有机可乘空间。电网企业的工程报告文件不进行不同电网构建方案的技术经济比较、没有工程建设必要性的科学论证，不断重复用许多抽象的和模糊的错误概念误导国家领导，不断制造谎言绑架政府决策，一直在步步紧逼国家逐个核准所谓“三华”交流特高压同步电网的有关工程；加上我国电网建设重大项目科学民主决策机制极不完善、极不正常，累计几十个“配套”交流特高压工程居然都相继顺利得到了国家和地方政府发改委的一纸批文。
2010年7月16 日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，指出重大项目安排和大额度资金运作，应经过必要的研究论证程序，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。防止个人或少数人专断。要坚持务实高效，保证决策的科学性；充分发扬民主，广泛听取意见，保证决策的民主性；遵守国家法律法规、党内法规和有关政策，保证决策合法合规。
国务院国发〔2014〕53号《关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知》明文规定：国家制定的发展规划是企业开展项目前期工作的重要依据，是项目核准机关对项目进行审查的依据，还特别强调电网工程“1000千伏交流项目应按照国家制定的规划核准”。
国家能源局于2016年5月17日以国能电力[2016]139号文印发了《电力规划管理办法》，对电力科学规划、咨询论证、科学决策作出了明确规定。
对照上述政策规定，我们的电网规划依据在哪里？又进行了多少科学论证？轻率决策不断重演，工程审批远离科学决策、民主决策轨道，完全丧失基本的科学、客观、公正性，政府有关主管部门客观上成了执行电网垄断企业推行错误电网发展技术路线、实施交流特高压工程建设的“办公室”。决策失误的教训值得深刻反思！
3.2 所有涉及电网规划设计研究项目，凡是有违推进交流特高压发展思路的项目，就突显政令不通，发人深省
3.2.1 晋东南至荆门特高压交流试验示范工程国家验收工作最后一个专家签字环节延误近一年
国家发改委于2009年2月21日下发《国家发展改革委办公厅关于开展晋东南至荆门特高压交流试验示范工程验收工作的通知》【发改办能源办[2009]362号】，全面组织工程竣工验收。国家验收终验专家组于2009年7月16日提出了《1000千伏晋东南-南阳-荆门特高压交流试验示范工程国家验收专家终验检查报告》；尽管终验专家组将初报告的“在现有电网条件下，本工程实际输电能力与特高压交流单回线路按自然功率的输送能力（500万千瓦）尚存在较大差距，特高压输电的优势没有得到充分发挥”的工程运行实际状况作了淡化处理，还是因“1000kV晋东南—南阳—荆门特高压交流试验示范工程建设规模300万千伏安，设计输电能力280万千瓦。在特高压试验示范工程投入运营后，500千伏河南～河北联网线退出运行，特高压试验示范工程输电系统暂态稳定极限为250～280万千瓦；为确保电网安全运行，并考虑到两大电网联网的正常功率波动，调度运行控制特高压交流线路最大输送功率为190～200万千瓦；投运以来一般送电100～150万千瓦。本工程要提高输送能力，还要进一步做工作”、要“进一步考核本工程的输送能力”、“加快特高压交流断路器灭弧室与操动机构、变压器与电抗器的高压套管和绝缘成型件等关键部件的国产化进程”等实事求是最正常不过的客观描述，电网公司很不满意，致使原计划通过专家终验检查报告的大会取消，专家组成员签字也一直拖延2010年5月才在有关领导催促下完成，发改委以【发改能源〔2010〕2062号】文下达了《国家发展改革委关于晋东南至荆门特高压交流试验示范工程验收有关意见的批复》意见。
3.2.2 能源局组织的全国“十二五”电网规划无疾而终
国家能源局出于做好全国“十二五”电网规划工作、加强组织领导、确保规划科学性、广泛听取各方意见的初衷，于2011年7月8日以国能电力[2011]224号文下发通知，成立了《“十二五”电网规划领导小组和专家组》，于2011年9月21日发文【国能电力[2011]311号】同意电力规划设计总院成立国家电力规划研究中心，从编制了全国电力流基础资料入手，全面开展专家咨询研究、全国电网规划主网架方案研究和《全国电网2013-20XX年发展规划》工作。
南方电网公司按照能源局要求提出了电网规划报告，通过了专家咨询评估，国家能源局据此编制了国家版的规划，于2013年9月3日正式发布了《南方电网发展规划（2013-20XX年）》，这是我国久违了的第一个国家电网规划报告。与此同时，内蒙电网规划也按计划完成《全国电网2013 -20XX年发展规划（蒙西电网区域）》。
2012年2月~9月，国家电力规划研究中心按国家能源局要求，组织全国规划设计力量，以协助能源局规划专家组研究的名义，全面开展了全国电网规划，国家能源局电网处直接参与了全过程的指导与管理。通过多次集中工作、中间讨论会和专家咨询，全国电网规划工作组编制完成了三大卷册报告，对交流特高压输电能力从基本电工原理分析入手，进行了深入论证，对电网格局提出了明确的结论。规划成果向能源局电力司作了专题汇报。电力司领导明确表示，电网规划成果来之不易，规划为国家科学决策提供了有力的技术支撑，电网投资不能总是实报实销，要重视投资效果。规划要有始有终，要求规划院进一步完善报告。
令人遗憾的是，电网企业频频推出“三华”交流特高压同步电网的发展路线，不进行不同可比方案的技术经济比选；政府的执政能力也难以推进规划的科学论证，更无法开展专家评估，国家电网公司管辖范围内电网的国家级规划就此无解。
由国家能源局直接指导完成的国家电网规划报告，也因规划结论不符合国网公司推进交流特高压电网的既定方针、编制人员主体所依附的企业单位开展与其利益关联企业的有关规划受“利益交换”利诱而屈服于“强”势力，规划报告一直不敢公诸于世，被置于不了了之。
尽管时任国家能源局局长吴新雄在2013年4月18日的一次重要讲话中，强调国家能源局应该代表国家的利益，对历史负责，对人民负责；表示电网规划是新一届国家能源局第一个要抓的规划，要按照科学发展的要求来制定科学的规划；输电方式比选，特高压直流、特高压交流，这个要科学，体现安全性、经济性，尽快组织科学论证。但还是因垄断企业依托强势当道，国家电网科学规划最终不见天日、未修成正果，导致先后近20人参与、耗费总共2000多个日日夜夜的心血、技术人员充分发挥自已聪明才智精心铸就的成果，白白付诸东流，堂堂正正完成的规划，以“见不得人”而告终，真是不可思议、不堪回首。
国家发布了“十二五”能源规划，电力（电源、电网）的规划却无法面世；国家能源局《“十二五”电网规划领导小组和专家组》的工作就此“有始无终”，国家规划昙花一现，是可悲、抑或令人寒心，只能让历史去评说了。
3.2.3 雅安～武汉特高压交流输变电工程项目的评估折腾
2013年12月16～18日中国国际工程咨询公司受国家发展和改革委员会委托，组织了22人的专家组，对《雅安～武汉特高压交流输变电工程项目申请报告》进行了评估。中咨公司的核准评估报告最后否决了雅安～武汉特高压交流输变电工程（总投资337.64亿元）的建设，提出了加强川渝500千伏输电通道的调整方案。
按正常程序，能源局应该作出决策了。
但因为中咨公司的评估违背国网公司的意愿，能源局就将一个工程的取舍再次提交中国工程院咨询。还是因为雅安-皖南1000kV特高压交流输变电工程建设的必要性和合理性缺乏科学的电网规划论证依据，最终工程院同样否决了该工程，垄断企业没有捞到“稻草”。
难能可贵的是，国家能源局于2015年8月26日下达了【国能电力[2015]321号】《国家能源局关于川渝第三通道建设方案的复函》，考虑构建合理的川渝电网目标网架，否定了国网公司的建设1000千伏特高压交流降压运行的方案，要求按原规划明确的川渝电网500千伏第三通道方案继续抓紧开展相关工作。经历十多年的折腾，但总算是局部的拨乱反正了。
3.2.4 特高压交流课题研究工作夭折
“长期以来，1000千伏交流特高压技术推广应用问题存在争议，一定程度上制约了我国电力工业健康可持续发展。为全面深入论证应用交流特高压技术的必要性、安全性和经济性，根据新一届国家能源委员会第一次会议和全国政协第十一次双周协调会（2014年5月15日，俞正声主持会议）精神”，国家能源局于2014年12月16日下达了【国能综电力[2014]994号】《国家能源局综合司关于委托开展特高压交流课题研究的函》，组织全国力量，同步开展24个交流特高压系列课题研究工作。时过四年半，不见系统结果，整个研究不了了之。倒是退休专家蒙定中在2015年（时年88岁）独立完成了20份研究课题报告，并有12位专家联合签名提交了《交流特高压输电技术课题论证总报告》。
从以上若干典型案例可以看出，一个正常的电网规划研究管理项目任务的执行软弱无力，从表面上看似不可思念，实质上都是因为触及对发展交流特高压错误技术路线的质疑；建议政府主管部门反思对电网科学发展的规划思路及执政能力，为后续决策提供借鉴。
3.3 不忘初心，牢记使命，严格执行《电力规划管理办法》，切实加强电力科学规划，规范决策行为，推动电网高质量发展
（1）建议国家能源局不忘电力科学规划初心，牢记提高电网发展质量和投资经济效果的使命，认真梳理从国网公司鼓吹、推进交流特高压建设的15年以来能源局过去的那些人（从张国宝、刘铁男到努尔·白克力）所做的那些事，吸取国家能源局组织“十二五”电网规划编制因垄断企业坚持电网发展错误技术路线而“流产”、以及组织的交流特高压课题研究最终也是不了了之等等事件的教训，以问题为导向，反思我国在发展交流特高压问题上的科学规划、民主决策方面表现和法治电力的执政能力，理顺电力的发展思路、确定电网发展正确的技术路线。
（2）建议严格按“政府主导、机构研究、咨询论证、多方参与、科学决策”和“聘请专家参与规划研究和论证，提供技术咨询”的科学决策机制编制好电力规划，严格评估程序，不要剥夺持不同意见的专家和反对建设交流特高压的专家学者的知情权、参与权、表达权、监督权，推进规划管理规范化、科学化、民主化、程序化，构建决策科学、执行坚决、监督有力的规划运行机制，抑制推进交流特高压建设的错误思潮恶性膨胀，防范决策风险，坚定不移地提高政府法治电力的执政能力。
往者不可谏，来者犹可追，亡羊补牢，犹未为晚；执政为民，在发展交流特高压上拨乱反正，任重道远。
章建华局长在20XX年4月30日中共国家能源局党组会议上强调指出，要深刻汲取国家能源局系列腐败案件特别是努尔·白克力严重违纪违法案件的惨痛教训，不断筑牢思想和制度防线，一体推进党务业务统筹融合发展，奋力推动能源高质量发展迈上新台阶。
我们对新时代能源局新撑门人寄以厚望，期待以壮士断腕的勇气，重新竖立国家对重大问题进行科学决策、民主决策的良好信誉，做好中国电网高质量、高效率发展这篇文章，为实现“两个一百年”奋斗目标提供坚强的能源保障，这是“利在当代、功在千秋”的伟大事业所在。
对国企实施“十四五”规划时的五大建议
一、构建战略管理体系（一）建立战略实现的组织保障着力加强管控能力建设，以战略为导向明确自身的功能定位，选择适当的管控模式，科学设立企业管理机构，完善管控制度，统筹安排和协调企业的战略规划实施；其次根据企业的产业结构和布局，围绕企业目标，建立专业化的战略管理和投资管理单元。
国资企业十四五规划前瞻
随着国内国外环境的变化，“十四五”时期国资发展将面临新的机遇和挑战：
一味按照十三五时期的思路再去发展，肯定是思路一条。
第一，社会主要矛盾的转变要求国资布局重点解决发展不平衡不充分的问题，形成高质量发展态势；
第二，全球产业格局变革，要求国资进一步把握“一带一路”战略的发展机遇，并实现内外两个市场的均衡发展，构建全面开放的发展格局；
第三，经济发展新旧动能转换，要求国资把握新技术、新产业、新业态和新模式带来的发展机遇，加快战略新兴产业培育，构建现代产业体系；
第四，区域一体化步伐加快，要求国资从更广阔层面深化区域合作与实现资源优化配置，激发国资的发展活力；
第五，国资改革与优化国资布局的双重任务，要求加快国有资本投资运营公司的组建与改革，为国资优化国资布局和产业结构调整提供有力支撑。【更多免费素材，微信lbgzkf1】
为了应对发展环境的变化，把握“十四五”时期的发展机遇，国资需要对国有经济进行整体的战略谋划，深入了解“十四五”时期国有经济发展的内外部环境，明确国有经济在区域发展中的战略定位，推动国有资本结构优化和国有企业战略重组，完善国资监管机制，深化国资国企改革，进而推动国有经济高质量发展。
“十四五”规划民生篇：内容、主线与热点
当前，“十四五”规划已启动前期研究阶段。为适应各地政府开展“十四五”规划前期研究、编制国民经济与社会发展“十四五“规划及各类专项规划的需要，福睿智库正广泛凝聚社会各界智慧，加紧开展”十四五“规划重大问题预研究，研究成果将在“福睿智库”官网和微信公众号陆续发布。本期主要探讨“十四五”时期的民生问题，后续内容敬请期待！
“为政之道,民生为本”，改善民生作为党和政府工作的出发点与落脚点，历来是我国国民经济和社会发展五年规划的重要内容。“十四五”时期，我国面临全面建成小康社会的新基础，将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，解决新的社会主要矛盾——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，民生建设也随之进入新起点、新阶段。那么，这一时期的民生有哪些新内容、新思路、新热点？本文通过对官方话语体系中民生内容的追溯，结合新时代新要求，尝试对“十四五”时期的民生主线和热点进行展望和预判，以为有关部门“十四五”民生规划提供参考。
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追溯：民生内容历史盘点
民生即百姓的基本生计，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。官方话语体系中的民生内容及其变化可以通过对历届党代会报告、历年政府工作报告以及历次五年规划的梳理略窥一二。
（一）历届党代会报告关于民生的内容
自党的十六大确立了“全面建设小康社会”的奋斗目标后，“民生”在党代会报告中得到越来越多的关注和体现，十七大提出了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的“五有”目标，民生板块涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六大领域，十八大与其基本一致；十九大在“五有”基础上，增加了“幼有所育”和“弱有所扶”，将扶贫纳入，同时增加了国家安全的内容。
表1 十六大以来历次党代会报告关于民生的内容梳理
轮次
总体阐述
主要内容
十六大
千方百计扩大就业，不断改善人民生活
实行促进就业的长期战略和政策；增加城乡居民收入；加强公共服务设施建设；建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系；发展残疾人事业；大力推进扶贫开发
十七大
加快推进以改善民生为重点的社会建设
优先发展教育；实施扩大就业的发展战略；深化收入分配制度改革；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系；建立基本医疗卫生制度；完善社会管理
十八大
在改善民生和创新管理中加强社会建设
努力办好人民满意的教育；推动实现更高质量的就业；千方百计增加居民收入；统筹推进城乡社会保障体系建设；提高人民健康水平；加强和创新社会管理
十九大
提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理
优先发展教育事业；提高就业质量和人民收入水平；加强社会保障体系建设；坚决打赢脱贫攻坚战；实施健康中国战略；打造共建共治共享的社会治理格局；有效维护国家安全
（二）历年政府工作报告关于民生的内容
从近五年的政府工作报告来看，民生涉及的内容大体相同，同时随当年及所处时期的工作重点略有调整。如20XX年为强化重视就业、支持就业的导向，首次将就业优先政策置于宏观政策层面，在宏观调控而不是改善民生里进行阐述；随着生态文明建设得到重视，节能环保、生态保护等内容从民生领域逐渐淡出而予以专门论述；社会安全并入社会治理。当前来看，政府工作报告里的民生板块主要涉及就业、教育、医疗、社会保障、文化、社会治理等。
表2 近五年政府工作报告关于民生的内容梳理
年份
总体阐述
主要内容
2015年
持续推进民生改善和社会建设
创业就业、社会保障和居民收入、教育、医疗卫生、文化、社会治理、节能减排和环境治理、能源生产和消费、生态环保
2016年
切实保障改善民生，加强社会建设
就业创业、教育、医疗、社会保障、文化、社会治理、生命安全
20XX年
推进以保障和改善民生为重点的社会建设
就业创业、教育、医疗、社会保障、文化事业和文化产业、社会治理、安全生产
20XX年
提高保障和改善民生水平
就业创业、收入、教育、医疗、住房、社会保障、社会治理、文化
20XX年
加快发展社会事业，更好保障和改善民生
教育、医疗、社会保障、文化、社会治理
（三）历次五年规划关于民生的内容
从“六五”开始，我国的经济计划中开始增加社会发展的内容，“民生”成为五年规划的重要组成部分。纵观“六五”以来的民生章节内容，呈现出 “由多到少”、日渐“瘦身”的趋势，如“十三五”规划仅包括公共服务供给、就业、收入、社会保障、人口等内容。这主要是由于文化、卫生、体育、社会治理等随其体系和内容的日渐成熟而独立成专门篇章，并非说其不再作为民生的范畴，教育、住房、文化体育等均属于公共服务供给的内容。
表3 历年五年规划关于民生的内容梳理
规划轮次
民生总体阐述
涉及章节
涉及内容
“六五”
人民的物质文化生活达到小康水平
第五编“社会发展计划”
人口、劳动就业、收入、消费、城乡建设、社会福利、文化、卫生、体育、环境保护、社会秩序
“七五”
将“在发展生产和提高经济效益的基础上，继续改善城乡人民生活”作为三大任务之一
第九篇“人民生活和社会保障”【 更多免费素材，微信lbgzkf1】
人口、劳动、收入、消费、卫生、体育、社会保障
“八五”
在搞好经济建设的同时，相应提高人民生活水平和发展各项社会事业，促进经济与社会协调发展
第八部分“‘八五’期间人民生活和消费政策”
收入、消费、劳动就业、卫生保健
“九五”
——
第九部分“实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展”【更多免费素材，微信lbgzkf1】
国土资源保护与开发、环境保护、城乡建设、文化、卫生、体育
“十五”
坚持把提高人民生活水平作为根本出发点
第六篇“人民生活”
就业、社会保障、收入、消费、卫生、体育、社区建设
“十一五”
要按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展
第九部分“推进社会主义和谐社会建设”
社会管理、就业、社会保障、收入、文化、卫生、社会安全
“十二五”
坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点
第八篇“改善民生 建立健全基本公共服务体系”
基本公共服务、就业、收入、社会保障、医疗、住房、人口
“十三五”
必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点
第十五篇“提高民生保障水平”
公共服务供给、就业、收入、社会保障、人口（人口老龄化、妇女未成年人、残疾人）
综上所述，政治话语体系中所说的民生问题主要包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、人口、社会治理、扶贫等。在五年规划中，可根据地方实际情况进行灵活组合。一般而言，就业、教育、收入分配、医疗卫生、住房保障、养老服务等是地方五年规划的必备内容。
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展望：“十四五”时期民生主线与热点
结合以往民生工作进展及新时期的新环境、新特点、新趋势，我们初步判断“十四五”时期民生工作将主要围绕“四大主线”，并将至少存在“八大热点”。
（一）“十四五”时期民生“四大主线”
经过前“十三五”的努力，我国民生状况得到了很大程度的改观，但发展不平衡、供给不充足、质量不高等问题仍然存在。“十四五”时期，民生工作将主要围绕补短板、扩供给、提质量、促创新展开。
补短板。我国当前在就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域仍然存在着系列短板，距离十九大提出的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的“七有”目标仍有差距，尤其是在“幼有所育”和“弱有所扶”方面，将成为“十四五”时期重点攻克的短板。
扩供给。民生短板存在的一个重要原因是供给不足。当前我国正在力推公共服务的标准化、均等化工作，将围绕公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、优抚安置、残疾人服务等领域制定国家基本公共服务标准，力争到2035年基本实现公共服务均等化。“十四五”时期是完成这一目标的重要铺垫期，要通过多种渠道，引入多元主体，扩大公共服务供给，为“十五五”末期实现基本公共服务均等化打下坚实基础。
提质量。补短板、扩供给解决了 “从无到有”的问题，在此基础上，应开始考虑“从有到好”的问题。新时期社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，随着人均可支配收入增加，群众生活品质大幅提升，需求更趋多元化和个性化，民生工作也应适应这一变化，提升供给的质量与水平。尤其是对于公共服务覆盖率较高、标准化建设较好的区域，“提质”将成为“十四五”时期民生改善的重点任务。
促创新。为更好地满足人民群众的“美好生活需要”，除了提升民生供给的质量，也离不开创新技术和模式的有力支撑。当前大数据、人工智能等在公共服务领域已经得到切实运用，未来5G等新一代信息技术将更广泛地应用于民生领域。可以预见“十四五”时期民生领域的新技术开发和运用将得到提速发展，同时“一站式”办理、未来社区等模式创新也将持续探索。
（二）“十四五”时期民生“八大热点”
围绕前述教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、文化体育、人口、社会治理等民生领域，结合十九大报告和最新政府工作报告及政策动向，我们预测“十四五”时期民生领域将至少存在以下八大热点，应在“十四五”规划纲要中予以关注和体现。
热点1：基本公共服务标准化。当前我国已基本建成覆盖全民的基本公共服务制度，各级各类基本公共服务设施持续改善，但仍然存在发展不平衡不充分、质量参差不齐、服务水平与经济社会发展不适应等问题。根据20XX年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》所设定的目标，到2025年，基本公共服务标准化理念融入政府治理，标准化手段得到普及应用，系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共服务标准体系全面建立；到2035年，基本公共服务均等化基本实现，现代化水平不断提升。因此，公共服务的标准化、均等化仍将贯穿“十四五”和“十五五”时期，“十四五”时期将主要解决基本公共服务标准化的问题。
热点2：职业技能提升。20XX年政府工作报告指出，“当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显……必须把就业摆在更加突出位置”，职业技能提升是实施就业优先政策，实现更高质量、更充分就业的重要举措。近日中国国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案(2019-2021年)》，明确20XX年至2021年将持续开展职业技能提升行动，强调地方各级政府要把职业技能提升行动作为重要民生工程。2021年作为“十四五”规划的起始年，承担着完成“技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上”的目标任务，必将要对职业技能提升做出部署，明确技能劳动者占就业人员总量的比例等指标任务，提出增加培训供给、完善培训补贴政策等的具体举措。
热点3：托育服务。十九大报告首次提出“幼有所育”的目标，并将其排在必须取得“新进展”的7项民生要求之首。随着我国义务教育的普及，0-6岁的幼托教育面临的供需矛盾变得相对突出，尤其是0-3岁婴幼儿的托育服务仍处于起步阶段，入托率远低于发达国家。随着全面二孩政策的实施，新生人口增加，对托幼服务和学前教育提出更大挑战。20XX年1月，国家发改委等多部门印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》，将“增加托育服务有效供给”作为“补强非基本公共服务弱项” 第一项行动任务。托育服务将成为“十四五”时期教育的重点内容，在规划文本中获得更多的笔墨。
热点4：长期护理险。长期护理险是指为被保险人因年老、疾病或伤残丧失日常生活自理能力而需要长期照护时，提供护理保障或经济补偿的的保险，已经成为一些国家和地区应对人口老龄化的重要举措之一。“十三五”规划纲要提出要探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点，人社部于2016年7月印发《关于开展长期护理保险的指导意见》，在上海、江苏、浙江等15个地区率先开展长期护理险试点工作。在试点取得经验的基础上，20XX年政府工作报告明确提出扩大长期护理保险制度试点。“十四五”时期我国老龄化将进一步加剧，预计2025年60岁及以上人口将达到3亿，在此背景下，长期护理保险有望成为继养老、医疗、工伤、失业、生育5项社会保险之外的“第六险”，在社会保障体系构建中占据不可缺失的位置。
热点5：社会保障接轨衔接。目前，我国医保异地结算工作得到持续推进，取得一定成效，但养老、公积金等领域的统筹稍显滞后。随着区域一体化及都市圈战略的推进，有望在社会保障接轨衔接方面迈出更大步伐。如20XX年2月国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出加快都市圈范围内的社会保障接轨衔接，包括建设涵盖各类社会保障信息的统一平台，加强异地居住退休人员养老保险信息交换，推动工伤认定政策统一、结果互认，提高住房公积金统筹层次等；长三角地区也提出将进一步做好养老保险待遇资格协助认证、工伤认定和劳动能力鉴定合作、社会保险关系转移接续等社保互联互通工作。“十四五”时期我国的区域一体化战略将进入高质量发展时期，对于京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域及主要都市圈范围内的地区而言，社保接轨衔接、互联互通将是“十四五”规划不可缺少的内容。
热点6：租购并举。党的十九大报告提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。要让住房回归居住本义、形成房地产市场稳定健康发展的长效机制，“租购并举”是十分重要的一环。20XX年以来，国家住建部等部门大力推进人口净流入的大中城市住房租赁市场建设工作，并得到了积极的响应落实，租购同权、集体土地入市、REITs（房地产信托基金）等租赁新政频出，长租公寓成为火爆行业，面向蓝领的租赁型集体宿舍开始涌现。与此同时，标准不统一、细则不明确等导致的行业乱象也随之滋生。据测算2023年我国房屋租赁总面积将达到83.82亿，租赁人口达到2.48亿人，“十四五”时期“租购并举”仍将是住房保障的重要举措，将进一步探索租赁新模式，强化租赁市场的规范化管理、推进住房租赁产业发展，构建健康可持续发展的住房保障体系。
热点7：XX分钟文体服务圈。这一概念指示的是公共文体服务设施的覆盖率，即居民步行XX分钟居民即能到达基层公共文化或体育设施，享受公共文体服务。在文化自信、国家公共文化服务体系示范区建设等推动下，许多地区在公共文体设施方面超前布局，提出打造“XX分钟”文化服务圈、体育服务圈、便民服务圈等。如上海2035规划提出打造“十五分钟社区生活圈”，至2035年卫生、养老、教育、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%左右；四川在《建设文化强省中长期规划纲要（2019—2025年）》中提出要建成城市社区“十五分钟文化圈”和农村“十公里文化圈”；江西提出到2025年逐步形成主城区和中心镇15分钟、一般村镇20分钟的“公共文化服务圈”。由此可见，“十四五”时期将是各地“XX分钟文体服务圈”的集中建设期，对于“十三五”末期已经实现目标的地区如北京等，有望在服务半径上再度提升，如由“15分钟”变为“10分钟”，持续完善公共文体设施布局。
热点8：未来社区。未来社区简单来说是通过智慧化手段的嵌入，对社区服务、社区管理等各领域进行全方位创新。目前国内对这一概念还较为陌生，浙江省已率先开启探索，将“未来社区”写入其20XX年政府工作报告，并制定《未来社区建设试点工作方案》，将以人本化、生态化、数字化为导向，构建以未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、低碳、服务和治理九大场景创新为重点的集成系统，打造有归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元。目标方面提出到20XX年底将培育建设省级未来社区试点20个左右，2021年增加至100个左右，2022年起全面复制推广，夯实未来城市发展基础。虽然当前未来社区还停留在概念阶段，但在技术的推动下有望从理想变为现实，钉钉已经发布了“未来社区”物业行业解决方案。经过浙江省的试点推广，“十四五”时期未来社区的概念将得到广泛普及，成为民生领域社会治理的一种模式。
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