“日新月异”系列№10819华夏新供给经济学研究院创始院长贾康：在“推进新一轮财税体制改革研究”开题研讨会上的发言

“日新月异”系列№10819华夏新供给经济学研究院创始院长贾康：在“推进新一轮财税体制改革研究”开题研讨会上的发言

“日新月异”系列№10819

2024年5月

在“推进新一轮财税体制改革研究”开题研讨会上的发言

华夏新供给经济学研究院创始院长贾康

（2024年5月21日）

最高决策层明确提出谋划新一轮重大改革举措，口风出来以后紧跟着有一句话：谋划新一轮财税体制改革。这个逻辑，跟中国进入改革开放新时期以后的几轮大动作，是完全一致的：改革开放初期宏观层面首先动作的，就是在渐进改革、不可能“大爆炸式”这个大前提之下，首先在分配环节的财政实行“分灶吃饭”，作为突破口；到了小平南方谈话确立社会主义市场经济目标模式之后，他的意识非常明确，必须要有新一轮改革的推进，让朱镕基在一线主持经济工作，1993年紧锣密鼓做了准备，1994年元月一日推出分税制改革，被评价为里程碑式的大手笔。我的愿意特别强调，94年是从分灶吃饭的“行政性分权”，推进到了分税制为基础分级财政的“经济性分权”，为市场经济间接调控机制，和后来中央强调的“国家治理体系、治理能力现代化”，奠定了非常重要的制度安排支撑条件。

在十八届三中X会谋划全面深化改革的“60条”文件里面，特别明确地说，财政是国家治理的基础和重要支柱。最高层级权威的文件第一次如此明确表述财政的重要性。其后，政治局首先审批通过的是财税配套改革方案，后面才是其他方方面面的改革安排，而且当时的时间表上，是说这套改革要于20XX年取得决定性成果，而对于财政方面的要求，则是要提前到20XX年取得决定性成果。后来由于实际的进程并不如愿，官方媒体和官方文件不再提原来的时间表。现在已经明今年7月要开三中X会，财税改革单提出来，显然是放在先行军或突破口的位置上。大家意识到光讲先行和突破，远远不能解决改革深水区的问题了，必须是在有先行的突破选择的同时，至少要有“最小一揽子”的配套设计，中国的改革在渐进改革路径上必是“多轮最小一揽子推进”，一轮一轮代表性的大动作，三中X会以后应有新一轮的部署。不排除这次仍然是解决一部分问题，对真正使改革取得决定性成果的理解，可能方方面面还有不同，要看中央在这次三中X会上怎么样做表述和部署。我个人感觉可能会是强调有力度的一次——最新的政治局会议，对改革前所未有地作个六个方面“必然要求的表述”，强调是解决中国现代化问题的法宝，也就是过去说到的“关键一招”、“最大红利之所在”。作为新质生产力来源的创新，起龙头作用的是制度创新，即实质性地中等化改革，中央这个定位的意义是相当明确的。

落在新的一轮马上要体现在三中X会形成的权威性文件配套改革部落中的财税改革，是今天要讨论的主题。这方面我毕竟做了几十年的研究，我依据一份很浓缩的仅2000字出头的简本（是中国日报前段时间向我的约稿，后来翻译成英文登在报纸上）了。中文表述的主题，就是新一轮财税体制改革：方向与思路》，我说说这个框架。

不久前的中央经济工作会议指导精神中间，明确给出谋划新一轮重大改革举措和谋划新一轮财税改革，领会这一重要信息，可简单回顾一下中国改革开放新时期于上世纪70年代末拉开帷幕已来，已经有几轮重大举措，宏观层面都是选择作为国家治理基础和重要支柱的财政作为先行军展开的，也称为突破口。当下的谋划，要考虑的是纳入整体配套改革，是合乎逻辑地在中国渐进改革路径依赖之上，再次把财税改革提上议事日程靠前位置，单独在中央口风里面点明。财政体制服务全局，改革后总体的取向下是分权取向，从分权取向的变革来看，80年代分灶吃饭，当时体制内的说法叫“划分收支，分级包干”，以后十几年间有些阶段性的调整，其实总体上都是分灶吃饭大概念之下的，比如说两步利改税以后，1985年曾经说划分税种，根据分级包干来运行，当时所谓划分税种还是按照隶属关系形成的税收，不是真正意义上的分税制，还是在分道吃饭的框架运行。

后来里程碑式的1994年的改革，应该特别强调：它的历史性贡献在于“经济性分权”的框架由此得以建立了，有重大的突破性。实际上，切入点是在中央方面老一辈和当时在一线工作的领导同志，有高度一致的共识，就是中央那样财力非常紧张的状态不能不改变了——以后很多人说1994年分税制就是正确处理了中央和地方的关系，应说是从这个角度切入以后，作了是全面改革的配套。如果说分税制正确处理中央与地方的关系，正确，但是远非全面，1994年改革是同时解决三大关系如何三位一体化正确处理：首先应该提到的，还是总书记不断强调的改革核心问题是政府和市场或者政府和作为市场主体的企业的关系，跟着的是中央和地方的关系，还有一条是在现代国家治理里必须单列的公权体系（具体表现为各级政府）和作为自然人的公民、纳税人之间的关系。1994年体制是三位一体地把正确处理的初步框架确立起来了。下面分别说：

分税制形成框架以后，政企关系是所有的企业不论大小，不看经济性质，不讲隶属关系，不排行政级别，在税法面前一律平等，该交国税依法交国税，该交地方税依法交地方税，税后可分配部分按照产权规范和政策环境企业自主分配——这是非常不容易的，终于刷出了所谓各种企业公平竞争的一条起跑线，关键性制度变革的历史意义是非常重要的。由于有了这样一个变革，国有企业从国营改口叫国有后，它还一直存在的行政级别，于1994年以后合乎逻辑地自然可以淡化（这个还不一定做得特别彻底，但是总体而言是在淡化过程中前所未有的地有了实质性的推进），跟着是跨隶属关系、跨经济性质、跨行政区划的企业兼并重组，在这个环境里开始有了弹性空间。实际运行中1994年以后，我们看到改革中必然要推进的存量重组开始活跃起来，生产要素按照市场经济要求的充分流动在这方面有了新局面。以后的混合所有制改革，顺理成章跟着推进，对接现代企业制度的代表性形式股份制。股份制框架下，可以很清晰地将各种所有制主体的持股合在一起，共存共荣共同发展，这个主打的称为混合所有制改革的企业改革方向，在逻辑上否定了国进民退或者国退民进之争的实质意义，形式上看的谁进谁退，如果纳入混合所有制，要归到大家不是简单的进退的关系，而是共存共荣混在一起共同发展的关系，这个意义当然就非常重大。

小平南方谈话明确了搞市场经济，显然分税制是在市场经济基本资源配置机制方面开了新局，改变了过去按照行政隶属关系“条块分割”地控制企业的格局。分灶吃饭以后，只是从原来的条条为主变成块块为主，政府主体控制企业仍然是按照隶属关系，讲求以“婆婆”意愿能够实质性地去控制’媳妇’的行为，这样一种条块分割、按行政隶属关系组织财政收入和控制企业的旧体制根本弊病，在块块为主情况下，造成了放权让利走到山穷水尽的地步企业仍然活不起来的结果。1994年以后，这个局面终于改观。

所以我说，从全局来看，1994年分税制改革的历史贡献，第一条还不是中央和地方关系方面，首先是政企关系上，有了这种所有企业依法纳税后能够处理自己税后可分配的部分（当然有按产权规范交代有对国有资产收益过渡性的处理），跟上的就是以一条起跑线公平竞争，越来越可能使市场资源配置的决定性作用在实际生活中体现出来。

第二条是中央地方间，1994年以后进入没有“体制周期”的状态，摆脱了过去几十年反复探讨怎样调动中央地方两个积极性两条腿走路，虽有过几次以大动作由中央向地方分权，都是很快失败的“放乱收死”循环（包括“文革”中间，1970年有一次大的放权，很快又不行了，又把权力收回来）。1994年以后到现在，就是讲分税制怎么样完善，没有必要再讲体制周期（过去是说三年、五年不变，但从来不可能做到不变）。当然总体来说，现在的问题不必回避，就是共享税不得以越搞越大，然而中央和省代表的地方之间的分税制基本制度成果是一直坚持下来的，表现就是无论是最富裕、发达的上海、北京，还是最欠发达的西藏、青海，共享税的第一大税增值税，原来75：25分，现在对半分，没有任何讨价还价空间，不可能“跑部钱进”，至于说怎样去扶助欠发达地区，有发挥中央政府功能作用规范的转移支付去做，这是分税制里非常值得肯定的规范性。杜绝了过去讲的跑部钱进，那样跑部钱进的结果一定是各种桌面下的处关系越来越多发挥作用，越来越不规范，造成体制的来回调整，那是不可能稳定和规范化的。现在肯定中央地方关系方面这一条，是中央和省代表的地方之间没有必要藏着掖着了，消解了原来的“猫捉老鼠”式博弈的不良循环，也遏制了市场分割、地方保护、严重重复建设的“诸侯经济”倾向。

但要指出，理顺分税制体制关系方面的一大问题，是三十年来，省以下一直没有真正进入分税制状态。以各地体制文件为依据：有的明确规定省以下不搞分税制，是总额分成，特别是沿海几个有影响的地方——浙江、福建、江苏、辽宁如此，中部的湖北也曾经这样搞过总额分成；虽然更多地方文件上讲依照中央和省之间体制，搞分税制，但具体看并没有地方税体系，是按照税种分成，地方可以拿到的共享税比如增值税对半分里自己这一半，在省以下各级间怎么分，各个地方五花八门，复杂易变，讨价还价，这样的情况就影响到在实际生活中出现的一些弊端，基层财政困难，隐性负债、土地财政短期行为等。如果对这些问题找体制根源，也是有争议的--我认为这是大是大非的判断：一定要说清楚，是省以下分税制不能真正贯彻落实，仍然沿用过去知道会毛病百出的分成制，带来了基层困难、隐性负债和土地财政短期行为的很重要的成因，当然也还有其他一些复杂原因，但从体制上去追溯，这是最主要的问题。

第三条，是1994年分税制改革给出了相对规范的框架，把原来碎片化的个人所得税（首先是对外国专家800元起征点的，后来又对中国先富起来社会成员的“个人收入调节税”400元起征点的，再有对个体工商户的个人所得税）合在一起，形成比较规范的个人所得税，再有多轮改进。到了20XX年，说了多年的综合税基终于开始构建，先把四种劳动收入综合，来接受超额累进税率的调节——这在有进步的同时也有遗憾，本应侧重调节的“厂主型富豪”的问题没有解决。严格的征收压力，主要落在知识分子、专家型的创新人才头上。高科技企业里面对激型竞争，必须高薪稳住这些人，有了更高累进税负以后，不给他们加薪，这些人会用脚投票，就跑到香港、新加坡——跑到海外去了，这个副作用也是比较明显的，所以其后大湾区首先得到国务院审批，对外国专家网开一面，把实际边际税率从45%压回15%，以后海南比照，内外统一，外籍和国内的专家认定资质以后，工程师以上，统统都压回到15%。后来深圳又加上了自己的特殊调节，对其辖区的国内专家，由财政出钱的基金以补助方式，把实际的边际税率压回到25%以下。

由于主客观条件的制约，1994年的改革不得不处理许多需要做妥协的事项，以后在后续的深化改革里面已做了很多工作。为纪念分税制改革三十周年，《地方财政研究》跟我约稿，这篇论文写下来，努力压缩后也有三万字出头，力求系统性地作回顾和分析，涉及当时有什么样过渡性的安排，后来怎样处理的，已解决了哪些过渡性问题，哪些还没有处理好，在这里不详述了。

在肯定进步的同时，还是要非常鲜明地指出：这么多年来，虽然维持了中央和省为代表的分税制度框架，但是省以下各层级的分税制没有真正贯彻落实，如果说拿到以财税配合整个现代化全局来说，我认为这是遗留下来的突出问题。新一轮的财税配套改革服务全局，在这方面怎么样推进，也就成为需要研讨的主线。大方向上我认为首先应该形成一个共识，即充分肯定和坚持1994年分税制改革基本制度成果，认清仍然困扰我们的基层财政困难、土地财政短期行为，地方隐性负债等等问题的根源，决不在于分税制，而在于分税制“横向到边，纵向到底”的深化改革不到位，特别是省以下分税制亟待结合财政层级扁平化和结合地方税体系打造，来寻求真正落地。

扁平化的问题也是非常需要讨论的事情。1994年还没有可能细致讨论中国省以下如何分税，只能先解决以省代表的地方和中央之间形成一个框架，各地按照这样一个中央和省形成分税制的逻辑和原则去试行省以下的分税制。按照当时的五级政府框架，以分税制思路往下走，时间不长就可以意识到无解——原来的40多种税在1994年减并成28种，现在已是不到20种，这20种左右的税在中国处五级政府之间怎么分？根本拿不出来一个稍微像样一点儿的解决方案。这种过渡态演变成凝固态，不少地方的文件表面上说我们也搞分税，实际就按共享税和其他的地方小税种来做税种分成，更干脆的是有些省直接规定省以下不搞分税制，而搞总额分成。

这样的体制，是不符合跟市场经济运行机制相匹配的生产要素充分自主流动、三大关系有机地三位一体得到正确处理的内在逻辑的。如果看到制度的根源在这个方面，就要解决深化改革的省以下分税制落地问题。但确实有不同的意见。有些挺有影响的社会人士，专门讲1994年的分税制使中国又重启了自秦始皇以来的集权，在我们有生之年可能看不到它的根本改造。说得很悲观。体制内也有高级别的研究人员，认为以后可分两类地区——工业为主的区域和农业为主的区域，工业为主的搞分税制，农业为主的不搞分税制，另外只在中央和省之间搞分税制，省以下不搞分税制。我把他的认识说成是“横向分两块，纵向分两段”，听起来，会有地方同志说很好，实事求是，因地制宜，但实际上这完全违背了市场经济所要求的统一大市场的规则一致、逻辑内洽、要素能够充分自主流动的基本要求。要说分农业区域、工业区域，我国这30多个地方行政辖区怎么分？比如说吉林，似是农业为主，但里面也有很多工业，怎么可能把这个地方碎片化分成哪块是工业为主，哪块是农业为主？发达的广东也还有农业区域呢。要说中央和省之间搞分税制而省以下不搞分税制，那就是现在的实际嘛，等于在复述现在的情况，没有什么认识贡献。所以我完全不同意这样的看法，也专门写了商榷的论文。

在实际生活中，新一轮改革，必须坚持市场经济和分税制大方向，这在现实生活中间其实是有挑战性的。咱们可以说得直率一点：大会之前有人提出要以“人民经济”取代和救赎市场经济，也有所谓著名三农学者专门讲人民经济几大特征，说起来全都是旧体制那一套，什么在地性、独立性、综合性，光讲一面之词，最后的底牌是全民所有制——其实改革中早就挑明了的，过去名为全民所有制，实际是产权悬空虚置的——当时真的不知道是什么来头，等到电视直播大会现场，中央政治报告要求坚持市场经济，打造高水平社会主义市场经济体制，我们研究者心里才一块石头落了地。这次也不排除内部讨论的时候，可能会有人抨击分税制，但我们只能坚持市场经济与分税制内洽的认识来深化改革。朱镕基同志其实也高度关注这个事，他退下来以后约法三章，本已再不发表现实问题意见，但是那次是刘延东同志陪同他到清华经管学院参加纪念仪式，他当众说，我天天看新闻联播——跟着一句话——看他们怎么胡说八道（实际上这是借题发挥），不错，当年我是搞了分税制，但我还说要深化改革啊！说因为分税制带来地方基层困难等问题，无知，无知还透顶！后来网上有报道。实际情况是符合镕基同志认识的，1994年分税制改革具有里程碑意义，功不可没，但是渐进改革中它不可避免有较浓重的过渡色彩，做到当年那样已经很不容易了，继续深化改革是关键，是后续我们应该坚持的大方向。

新一轮财税改革的总体思路，我认为还是要明确一个远景目标，既然是坚持和市场经济内洽的分税制，在合理定位各级政府职能，力求实现职能转变达标的前提之下，要配合政府层级扁平化和大部制取向下的机构整合的精简化，建立扁平化以后的三级财政层级框架。扁平化在前已经有铺垫，一个是千年之交农村税费改革以后，中国农村乡一级除了特别发达的，一般都实行了乡财县管，等于把乡级的财政看作县级预算下管的预算单位，不用再给它配税基，也不用考虑配金库了——配金库是注定无望的，所有银行系统不再按照乡镇行政区划设立分支机构，税收都已经不再强调每个乡镇一定要设税务所，可以一个所管若干个乡镇，所以乡镇级建设全套实体财政层级配上金库，已经完全没有可操作性了，这是看得很清楚了的。再上面的扁平化举措，就是浙江经验——市县行政不同级，但财政可以同级。浙江多年间风云变幻中一届一届的班子，把这条一直坚持下来，市和县放在一个平台上对省说话搭体制，这样一来就形成了财政省直管县的浙江经验，实际运行表明非常有利于县域经济发展——实际也就是民营经济的发展，也非常有利于减少行政层级以后使信息中间损耗减少，更好实现上下信息互通，也更好地在省提高效率的情况下去协调支持基层发展。市一级肯定有不满意之处，但有些事情完全可以根据情况处理，比如萧山过去是县，但它跟杭州已经一体化以后，改变成为杭州的一个区，这就没有必要再考虑省直管萧山，仍然是萧山归在杭州。以后中央和财政部都要求浙江经验推到全国，但实际上迄今很多地方还只是试点，没有全面铺开。

中央文件还曾经说，有条件的地方可以试行省直管县的行政体制，而后全国只有广东顺德一地有文件依据地实行行政的省直管县，但是后来也无疾而终，经验无从总结了。这是扁平化方面的实际情况。有没有可能继续往下推进？显然是必须要考虑的问题，我认为从逻辑上来讲是必须推的。

正面提出思路，从远景来看，我认为必须是在扁平化的三级框架之下，首先按照一级政权有一级合理事权的原则，最后达到所有各级事权的清晰的一览表全景图，再落实到支出责任的细致化、精准化、可操作。这些年，中央指导下，已经以政府事权和财政事权的相关文件形式，越来越多扩大覆盖面。主要是把中央和地方必须共同承担的公共交通体系建设、医疗保障、义务教育、环境保护诸如此类的大类职责陆续以文件说清楚，怎么样共同承担。比如将全国分为八大类地区，再明确每个地区是哪几个省级行政区，中央地方在每个行政区各自支出责任是多大比重。比如义务教育，可能在上海、北京，中央只出5%-10%，到了西藏、青海，中央就给90-95%了，这就是把事权跟支出责任打通以后，形成可操作的一览表和明细单。

再后面就是财权问题，这涉及怎么打造地方税体系，这么多年地方税体系还不成型。再跟着的，应该是一级产权，这个事情也已有基本的框架，从中央级国资委，到下面的国资局和国资办，也可以纳入三级框架。后面再有一级举债权，现在的情况是中央和省都有举债权了，以后不排除市县级，比如从苏州开始，也开始比照对省的方式，给它相对清晰的举债权。落在运行载体上，是各级的预算，预算是标准化的国家治理中以财力代表的公共资源的配置方式，政府掌握的以税收为主拿到手的资金，怎么拿，怎么用，都规范化，一旦经过权力机构（各级人大）审批通过，成为有法律效力的执行文件——这是财政分配的运行载体。预算方面我现在已经走到了相对独立、但是相互协调的四本预算形成的体系，可以认为是一种特定的复式预算，未来主要是怎样进一步完善、有效协调的问题。后面应该再加上中央、省两级自上而下的转移支付，还有必要、合理的辅助性的横向转移支付。中央和省两级转移支付已在不断丰富，搞的还比较花哨，有历史遗留下来的，有新建立的，省以下各个地方更是各自有差别，但应允许有一定差异性。中央的转移支付，要按一般性转移支付和专项转移支付两大类讨论各自怎样优化，这里不展开说。

横向转移支付，也是中国特色中有多年实践的。最早叫对口支援。以内地各个省对应西藏各个地级区域为例，比如说拉萨是江苏对应，林芝是广东对应，各自形成相当稳定的横向对口支援运行机制。后来，救灾又有对口支援，如汶川大地震后，有各个省对应着重灾县、区安排支援。进一步探讨中，有根据水系来做上游和中下游之间更合理的、基于经济利益调节的横向转移支付机制，中下游要根据上游涵养水源、保护水质的业绩，横向地给它财力支持，这样就形成共赢。比如过去官厅水库的上游张家口一带，感觉被憋住了，工商业不能作充分发展，越来越显得落后，但如偷着变相搞工商业，又使水质变坏，已经变成无法解决生活用水来源，只能用作工业用水来源。后来就探讨，有没有可能发展横向转移支付的“生态补偿”，使原来的矛盾对立关系，变成共赢关系。财政部明确地在新安江水库区域，对应到黄山那一片，要做整个水系和沿湖周边地方的生态补偿试点，已运行了若干年。这些是辅助性的，也是有它的意义和贡献的。

说全了，一个新体制，未来应该走到这样的状态：中国各个地方辖区，最欠发达的区域，也能进入财权与事权相顺应、财力和支出责任与事权相匹配这样一种使政府职能合理发挥的境界。比如最极端地讲，可可西里区域，过去叫无人区，其实不是绝对无人，那个地方也有地方政府，除了负责保护生态环境，比如保护野生动物，守护水系，还要接纳可能越来越多的特色旅游、地质考察、有偿狩猎等外来团队与人员，他们那里虽不可能产生多少工商业的税收，但在此极端情况下也是靠上级转移支付和下游区域的横向转移支付，能让它有稳定的财力来源，解决地方政府履职问题。这是使各个地方不同情况下，自己有什么财源，加上自上而下为主的财力支持，能依体制安排使所有地方进入相对理想的长治久安状态，这便是远景和目标。

大家都讲“事权与财权相匹配”，楼继伟部长曾指出这一表述不准确，我认为可以说事权与财权相顺应，因为严格讲匹配还做不到，同样是一种税基配置，各个地方税收丰度却不一样，讲税基配置与事权的顺应就可以了。加上转移支付，到了支出责任的环节，财力应该跟支出责任相匹配。

实际生活中，怎么样打造地方税体系？显然是一个非常突出的问题。十八大、十九大讲三大任务，排序有变化：十八大的财税改革任务，第一是进一步把预算体系加以改进优化，第二是税制改革和地方税，第三是理顺中央和地方之间的体制关系：十九大把第三个拉到第一，第二仍然是税制改革和地方税，预算则是第三。这并不是说重要性有改变——三项任务任务都重要，相互之间也不存在此消彼长的矛盾或权衡关系，而是有机协同为一个系统工程的关系，但预算方面基本无争议，共识很清楚，未来主要方向是预算越来越多配合上绩效考评，走向绩效预算。开始提的三年滚动绩效预算，实际上做不到，就变成三年滚动规划——三年滚动的“规划”就大而化之了，这几年也没有见到经验总结，最明显的制约就是预测能力做不到。美国联邦政府预算早早就是五年滚动，美国州一级一般是三年滚动。美国预算体系信息开放，我作为访问学者时，写一封信后我所处在的宾夕法尼亚州的全套预算材料就无偿地给我寄来了。美国联邦级有非常强大的专家团队帮着预算相关的预测、编制工作。1988年时，美国的国会图书馆有4000多雇员，管图书资料档案几百人足矣，剩下的四千余人，组成各种类型的专家团队，直接支撑美国参众两院的预算专门委员会来做预测，做政策研究，与美国总统预算办公室和美国的财政部（美国财政部准确翻译可以译为国库部，更多管支出，但参与到整个预算编制），三方面一款一款地抅预算编制细节。我们现在距离这种境界还比较远，但是应注重充分借鉴国际经验。

已摆在前列的理顺政府间财政体制和在税制方面构建地方税体系为重头深化改革攻坚克难，估计在即将展开的新一轮财税改革和整体配置改革中，将成为举足轻重的组成部分。