全面推进韧性安全城市建设——日本“7·23长崎大水灾”的深刻警示

全面推进韧性安全城市建设——日本“7·23长崎大水灾”的深刻警示

随着全球气候变化加剧，暴雨、强风、高温等极端天气事件频发，不仅对城市社会经济造成影响，也严重威胁人们的生命安全。1982年7月23日，受梅雨锋影响，日本长崎县出现特大暴雨，引发洪涝灾害，这就是日本著名的“7·23长崎大水灾”。由于该事件成灾范围广、社会影响大，不仅为日本的城市安全敲响了警钟，也引发了全球对韧性安全城市建设的深刻思考。

一场历史性暴雨让长崎县损失惨重

长崎县位于日本九州岛西北部，该地区地形复杂、温暖多雨，属于典型的海洋性气候。1982年7月初，该地区迎来连续数十日的降雨天气。其间，地方气象台多次发布大雨警报，但人们对雨天早已习以为常，并没有意识到灾难正在临近。23日傍晚，受活跃梅雨锋和低气压的共同影响，长崎县遭受突发强降雨袭击。晚上7点后，部分城市出现排水问题，道路淹水导致城市交通瘫痪。晚上8点左右，长崎县多地雨量突破历史极值，其中长与町地区1小时内的降雨量更是达到了187mm，这是有记录以来日本历史上每小时降雨量的最高值。

伴随强降雨，长崎市内的中岛川、浦上川、八郎川等河流开始泛滥，部分地区还因暴雨引发了泥石流、山体滑坡等地质灾害。与此同时，长崎县多地出现大规模停电，煤气管道破裂进一步引发煤气泄漏事件，对居民安全造成严重威胁。突发强降雨一直持续至23日晚上11点半左右才结束，长崎县多个城市街道被洪水淹没，由暴雨引发的地质灾害对城市建筑物和住宅也造成了毁灭性破坏。由于此次强降雨事件成灾范围广、社会影响大，日本长崎县将这一事件命名为“7·23长崎大水灾”。据统计，该事件最终造成299人死亡，805人受伤，39755间房屋被不同程度毁坏，直接经济损失高达3153亿日元。

长崎大水灾推动了日本城市防灾规划建设

“7·23长崎大水灾”发生后，人们首次意识到了城市型水灾的严重危害。为了分析城市受灾原因及应对策略，日本长崎县专门成立了城市防灾规划委员会，其目的就是要从“7·23长崎大水灾”事件中吸取经验教训，为建设防灾型城市提供可行性建议。1984年3月，该委员会公开了调查报告，其中指出应对措施缺乏和民众防灾意识不足是“7·23长崎大水灾”发生的主要原因。同时，报告还提出了城市综合防灾体系建设策略，具体包括增设防洪堤坝、加强河道整治及修复、建立次生地质灾害应对措施、编制城市灾害风险分布图等。

此外，日本政府在“7·23长崎大水灾”事件之后也作出了很多政策上的调整。例如，1982年8月，日本建设省（现国土交通省）发布《推进泥石流综合防治措施》，对地方提出了建立地质灾害普查、风险排查、预警疏散等工作要求。为了提高极端暴雨的预测精度，日本气象厅于1987年6月对全国气象预报区域进行了科学细分，通过完善数值预报模型实现了局部地区的高精度降雨预测。2006年6月，日本内阁府在中央防灾会议上宣布成立大规模水灾应对专家委员会，重点分析严重洪涝情况下的灾害范围、救援行动计划和灾前应急预案。这些措施不仅提高了地方城市的综合抗灾能力，也推动日本建立了相对健全的城市防灾预警机制，为减少城市灾害损失起到了积极作用。

长崎大水灾带来的警示

城市是一个复杂的巨系统，由诸多子系统共同构成，它们不仅是城市运行的“血脉”与“神经”，而且彼此之间还存在着密切耦合的相互依赖关系，会造成灾害链条不断延伸、叠加。反思“7·23长崎大水灾”事件，对我们有如下启示。

积极构建多维立体的城市洪涝灾害风险治理体系。面对全球气候变化影响下城市洪涝灾害频发和影响加剧的现实问题，需要不断健全完善城市防灾减灾救灾体制机制和政策措施，以构建多维立体的城市洪涝灾害风险制度体系，促进治理效能的提升。一是治理体制上，加强城市洪涝灾害管理全过程的综合协调，完善分级负责、分工明确的灾害管理体制，确保城市灾害发生后地方应急救援体系的灵活性。同时，需要建立多层次的城市洪涝灾害治理模式，针对不同级别的灾害风险优化治理策略，实现常态治理和非常态治理之间的高效有序转换。二是治理机制上，以有效推进城市洪涝灾害风险治理为出发点，加强跨部门业务协同和互联互通，发挥不同领域治理主体的优势和特点，推动实现城市公共安全合作共治。此外，还应建立涵盖城市灾害风险大数据管理信息平台，完善城市洪涝灾害预警、救助、舆情应对、损失评估等信息共享机制，为提升城市灾害风险治理效能提供客观依据。三是治理方式上，要将传统手段和现代技术深度融合，并在城市灾害风险治理领域广泛使用。一方面，依靠工程手段大力推进城市排水防涝设施建设，因地制宜地实施城市管网和泵站改造工程，切实提升城市防洪排涝能力。另一方面，运用人工智能、云计算、卫星定位系统等技术对城市灾害风险进行科学辨识，在此基础上建立完善的数据—模型—预测—指挥一体化智能管理系统，实现对城市未来洪涝过程的精准预测和决策支持。

系统提升城市洪涝灾害应对能力。城市洪涝灾害不仅影响城市经济社会发展，也危及居民的生命财产安全。因此，系统提升城市洪涝灾害应对能力，对构建安全城市、改善人居环境具有重要意义。一是强化灾前日常安检制度，针对城市排水防涝设施，定期进行安全巡查和设施维护工作。在汛期来临前，全面开展隐患排查，及时清疏排水设施，切实保障城市安全平稳度汛。二是建立城市暴雨预测和洪涝预警系统，在灾害多发地、城市易积水点设立内涝监测设备，应急管理部门可根据反馈的降雨量、水位和积水点等信息分析灾害演变规律，提前预判城市洪涝的形成时间和范围，制定切实可行的灾害应对措施，有效降低洪涝灾害风险影响。三是针对易发生洪涝灾害的城市建立地区应急救援组织，配备专用防汛设备和抢险物资，并定期实施应急救援演练。同时，充分发挥专家团队的作用，依据不同城市的区位特点和发展规划，制定与所在城市相匹配的洪涝灾害应急预案，严防次生地质灾害风险，最大限度地降低洪涝灾害损失。

全面推进韧性安全城市建设。当前，我国城市正处于新的发展阶段，城市功能和规模不断扩大的同时也使得城市系统面临更多发展挑战和安全风险。全面推进韧性安全城市建设，积极探索城市安全与发展兼顾的治理模式，是新时代推动我国城市可持续发展的必然选择。首先，要学习借鉴各国主要城市韧性建设经验，以科技创新探索韧性安全城市建设新路径。例如，建立“天空地”一体化水利感知系统，对城市灾害风险的主要类型、区域分布和演化态势进行全天候可视化管理，通过绘制城市安全风险实时图谱，为决策部门提供及时、准确的数据支持。其次，针对不同地区的自然灾害类型，分类开展城市基础设施的脆弱性评价，试点建立以城市群、都市圈为单元的跨区域应急联动机制，统筹布局区域性应急设施和物资储备，通过城市之间的功能互补和资源共享实现城市群整体韧性的共同提升。最后，考虑到韧性安全城市建设是一项综合性的系统工程，我们还要加快构建一个包容性强、参与度高的城市韧性治理共同体，形成政府主导、市场调节、公众参与的协同治理新格局，引导全社会参与城市安全风险治理体系建设，共同推动城市向更安全、更有韧性的目标迈进。

张成利

来源：学习时报