2025.10山西水利投融资破局起航_王秀芳__农民日报·中国农网记者__吴晋斌

2025.10山西水利投融资破局起航_王秀芳__农民日报·中国农网记者__吴晋斌

农民日报/2025 年/10 月/23 日/第 001 版

创设“ 三级供水+特许经营” 模式——

山西水利投融资破局起航

王秀芳 农民日报· 中国农网记者 吴晋斌

水利是农业的命脉，是乡村振兴的关键支撑。“ 郡县治，天下安”，县域兴水正是落实“ 四水四定” 的基本单元。

眼下，摆在山西面前的难题是，大水网延伸至县域的“ 最后一公里” 建设遭遇窘境——县级财政“ 小马” 拉不动县域兴水资金需求的“ 大车”，在运营维护中还存在背负隐性债务的风险。

针对这一问题，山西省水利厅在中部引黄县域配套工程项目实施中，通过“ 三级供水+特许经营” 模式， 构建了政府、 市场、 金融机构等多元筹资格局， 用 19.02%的省级资金成功撬动 80.98%

的社会资本，为山西做好治水兴水节水大文章探索出一条可复制的投融资好办法，彻底扭转了山

西水利投资此前主要依赖财政的局面。

从靠财政“ 输血” 到用市场“ 造血” 的投融资改革实践，不仅成为山西省完善水利投融资体系的点睛之笔，更形成水网建设的山西解法。

一场“ 逼” 出来的改革

山西省中部引黄工程，是该省“ 三纵九横” 水网体系的第二纵干线，与万家寨引黄工程形成南北呼应的水资源调配网络。当年，作为吕梁山区脱贫攻坚配套工程，它解决了沿线 14 个贫困县产业发展的水源难题。

中部引黄吕梁县域配套水网项目，是确保黄河水到达县域“ 最后一公里” 的最重要一环，也是中部引黄工程的核心区和攻坚区。但是，这 14 个贫困县刚刚脱贫，县一级在县域水网建设投资基本靠等上级资金。

为加快工程建设，2023 年 5 月，山西省水利厅、省发展改革委、省财政厅联合印发方案，明确省级财政出资 51%、市县及社会资本出资 49%，并采用“ 省级牵头+市县主体+市场运作” 的股权模式，由万家寨水务控股集团有限公司与临县、中阳、柳林、离石四县区合作组建项目公司，来推动吕梁县域配套水网工程建设。

然而，2023 年底至 2024 年初，国家出台政府和社会资本合作新政策，要求水利工程建设全面采取特许经营模式， 聚焦使用者付费， 严控新增地方政府隐性债务， 这相当于给山西的做法 “ 踩了刹车”。

面对困境，山西省水利厅积极与省发展改革委、省财政厅等相关部门协商，围绕国家政策调整方向和工程建设实际需求，联合向山西省政府提出，建议项目实施模式调整为特许经营模式，很快得到山西省委、省政府的肯定和同意。

“ 特许经营模式的引入，让我们打开了思路。通过公开招标选定社会资本方，与县级政府方出资人代表共同组建项目公司，获得特许经营权，负责县域配套水网的投资、建设、运营和维护，既解决了资金问题，又确保了项目的可持续运营。” 柳林县水利局副局长葛致瑜说。

由此，项目涉及的吕梁 4 县迅速响应，严格依据国家新政策要求，重新编制、论证和报批特许经营方案，让山西中部引黄吕梁县域配套水网项目建设重新驶入快车道。

以“ 三级供水” 打开融资渠道

近年来，山西省水利厅搭建起政企银合作平台，多次组织召开融资推介会，推动金融机构与

水利部门签署战略合作协议，畅通了融资渠道。

但是，中部引黄吕梁 4 县县域配套水网项目总投资达 15.04 亿元，而 4 县县级财政年均可支

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配资金不足 2 亿元。银行因项目收益前景不明朗不愿放贷，社会资本也因回报周期长、风险高望而却步。

数十次的政企银磋商之后，症结最后聚焦在了如何降低投资风险上。

“ 公益的归政府，付费的归市场，将风险分解。” 这一思路下，一个突破性的办法逐渐清晰——在特许经营模式下，构建“ 骨干水源—特许配水—市场售水” 三级分离的供水结构和清晰的权责体系，不仅可各负其责、各担其险，有效降低投融资主体的市场风险，还能让运营维护主体的收益“ 看得见、摸得着”。

“ 三级分离的供水结构就像接力赛，政府跑好公益性的‘ 第一棒’ ，市场接棒负责经营环节，各司其职。” 山西省水利厅水利工程建设处处长任够平这样比喻。

据介绍，三级分离的供水结构设计中，一级供水（骨干水源）由省级政府授权省级水务企业负责水网骨干工程的建设、维护和原水供应。二级供水（特许经营）由县级政府授权县水利局作为实施机构，通过公开招标选定社会资本方，与县级政府方出资人代表共同组建项目公司，获得特许经营权。项目公司负责县域配套水网的投资、建设、运营和维护，按核定价格向骨干水网购买原水，并按商定价格向代收代售机构或大型用户供水并收取水费。三级供水（市场销售）依托或引入市场化代收代售机构，负责向最终用户拓展市场、抄表收费、服务客户等。

这意味着，通过三级分离的供水结构，山西清晰界定了政府与市场边界，骨干水网建设风险由省级国企承担，配水管网风险由特许经营方消化，终端销售风险交给市场，避免了“ 责任转移”和“ 风险转嫁”，不仅减轻了政府的财政压力，更提高了项目的运营效率和服务质量。

由此，随着风险的可控和看得见摸得着的收益，中部引黄吕梁 4 县县域配套水网项目得到国开行山西省分行的青睐。

“ 目前， 项目资本金、 银行贷款、 省级补助资金均已全部落实到位， 项目年内就能通水达效。”山西省水利厅水利工程建设处副处长孙强说。

让“ 特许经营” 释放最大红利

随着全面推行“ 特许经营” 模式，水利建设的省级资金不再是简单“ 注资”，而是按县级出资的 10%和社会资本投入的 20%进行补助。“ 财政资金补项目不补主体” 的新模式，项目资本金比例由原计划的 35%降至 20%，减轻了各方出资压力。

“ 特许经营模式的核心是聚焦完全使用者付费模式，在‘ 政府不担隐债、企业微利保本、群众用得起水’ 之间找到平衡点，构建稳定、清晰的使用者付费机制。” 任够平说。

所谓完全使用者付费，具体到中部引黄吕梁县域配套水网工程项目上来讲，就是在未来，项

目将通过吕梁 4 县用水户持续付费来实现建设运营维护企业的盈利。

中部引黄吕梁 4 县县域配套水网项目 15.04 亿元的投资结构是， 省级补助 2.86 亿元， 占 19.2%，项目资本金 3 亿元（县级财政 1.47 亿元、社会资本 1.53 亿元），县级财政承担了 9.8%的资本金，特许经营方承担了 10.2%的资本金，银行贷款 9.18 亿元，占 60.98%。

据测算，项目公司在 19.02%的省级资金补助下，40 年特许经营期内，收入可以覆盖建设成本、运营成本并获得合理回报。水价既能被用户接受，又能保障项目收益，成为一个多方共赢的好办法。

“ 按照新办法，我们只需承担 9.8%的资本金，极大缓解了本级财政压力，以前的办法中县级和社会资本要投入 49%的资本金，现在只需 20%。” 吕梁市离石区水利局局长李克勤说。

“ 我们实际出资仅占 10.2%，但能获得 28.82%（19.02%+9.8%）的政府资金（省级补助+县级出资）协同支持，资本金比例下降，投资风险大幅度降低，这让我们觉得参与项目收益可期。”参与吕梁县域配套水网项目的山西泰柳供水有限公司总经理张毅说。

“ 从省级层面来讲，山西用 19.02%的省级财政补助成功撬动了 80.98%的县级投入、社会资本及银行贷款，财政资金的效能实现了最大化。” 山西省水利厅财务处处长王铮说。

由此，山西省水利厅牵头探索创新的项目定位、特许经营方案设计、资金撬动及政企银合作

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的“ 山西方案” ——“ 三级分离供水结构+特许经营模式”，成为山西治水兴水的新解法。

这一新解法不仅有效克服了水利建设运维领域新增地方政府隐性债务的风险，还进一步完善了山西治水兴水投融资体系建设，为社会资本进入水利投资领域打开了新天地，为山西现代水网建设驶入快车道提供了硬支撑。

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