多维共治视角下农村集体资产监管效能提升的机制与对策——基于XX市的调研与实践

多维共治视角下农村集体资产监管效能提升的机制与对策——基于XX市的调研与实践

为贯彻中央“持续为基层减负”与“强化农村集体资产监管”双重部署，破解“基层治理资源趋紧与监管效能要求提升的结构性矛盾”，我们于2025年8月至12月开展专题调研。本次调研聚焦“减负≠减效能”核心命题，在全市12县（市、区），通过“三查两访”方式开展工作：核查2024-2025年“三资”业务台账、合同档案，抽查村集体经济组织财务记录；访谈安康市、福建省漳州等市的镇村干部（含经管站人员）、村民代表等方式，最终形成本报告，为全市优化“三资”监管体系、助力集体经济高质量发展提供决策依据。

一、安康市“三资”监管成效与基础

近年来，我市以“数字赋能+机制创新”为抓手，在保障基层减负的同时推动监管效能提升，为集体经济发展筑牢基础，核心成效以数据佐证如下。

（一）数字监管覆盖全域，减负与效率双提升

平台贯通率达99.99%：2021年在全省率先完成市级平台建设，1782个村级集体经济组织全部上线建账，2024年平稳接入“陕农经”平台，截至2025年12月，建立16525个组织，已记账组织1814个，登记合同34719份。基层人工台账填报量减少70%；资金监管效率提升60%：推行“银农直联”非现金结算，累计完成线上审批支付16933笔、金额11.7亿元，有效减少了白条抵库、坐收坐支，镇级审核时间从平均3天压缩至4小时；数据支撑精准化：录入资产卡片13.8万份、成员信息146万人、资产变动记录3.2万条，为收益分配提供数据支撑，2024年村均经营性收益较上一年增长18.2%。但平台功能仍存在“重记录、轻预警”“重公开、轻互动”的短板，为后续问题埋下隐患。

（二）专项整治成效显著，风险防控能力增强

合同整改率超95%：通过“六查”（查主体、期限、履约、收缴、备案、合规）清理合同6万余份，整改问题合同5.6万份，收回集体土地4.1万亩，收回集体资产1.7亿元，追缴合同欠款1.4亿元；财务规范从无到有：整治532个村财务问题，追回侵占资金116.31万元；整改不规范账务97万元；化解债务69.28万元；协同监管形成震慑：构建了纪检、组织、财政、审计、农业等多部门的监管体系，开展跨县区交叉审计、县级提级审计，2025年开展村两委换届“清账”审计工作，审计行政村1762个、查处违法案件26个，审计资金总额141.04亿元、追回资金损失14.24万元，移交纪委31人。但历史合同整改仍有遗留问题，且新签合同的专业审核缺位问题尚未根治。

（三）机制创新激发动能，集体经济提质增效

“三联”机制在中省媒体推广：以“支部联建、产业联盟、资源联享”为核心框架，全市已实现1673个党支部与百万余群众结对，推动产业链协同、资产入股和利润分配，把党建活力转化为产业动力，实现了农村经济提质增效、群众增收致富的多赢局面。

“国企带镇村”模式被列为全国改革案例：汉阴县以县级乡村振兴集团为核心、镇级国企子公司为桥梁、村集体经济组织为平台，通过县级国企统筹资金，减少村级单独决策的资金使用风险，同步实现资金流向全程可追溯，20232024年累计实现利税3052万元，为全县89个村分红约343万元，带动约4000人就业，人均增收约3000元。

群众获得感提升：2024年全市集体经济成员分红超3762万元（较20XX年增长23倍），1780个村（社区）全部消除“空壳村”，9个单位被获评全省农村产权制度改革先进集体。2024年安康市村均资产总额较全省平均水平高12%，但资金闲置率高于全省平均水平8%。

二、基层‘三资’监管质效存在的突出问题及成因分析

尽管成效显著，但调研发现，“减负要求严、监管标准高、基层能力弱”的三重压力仍致矛盾凸显，具体表现及成因如下。

（一）合同审核缺专业、缺程序，资产流失风险加剧。受访村中，12个村存在合同“三不规范”：资产折股不计折旧（如某村价值180万元社区工厂租期5年，约定年租金3.6万元，一次性付清租金18万元，预计社区工厂使用年限15年，年折旧应计提12万元，五年合同村集体实际亏损48万元）、资源发包程序违法（某组擅自转让河滩地给非集体成员）、权属界定不清（村集体签订了100万资金的入股分红合同，但并未明确村集体的股权份额）。

主要原因是县镇级经管站平均每站仅2-3人，45岁以上人员占比超60%，财会、法律专业背景者不足30%，镇级无力开展实质性审核，本应进行“村级初审-镇级复审”双环节，实质变为“村级直报”；另外，部分干部为完成招商任务，“重引进、轻审核”，将合同审查简化为“签字备案”。

（二）部门权责交叉，资产移交责权追溯难。扶贫资产、衔接项目移交中，80%仅以“清单式”移交（无权属证明、收益分配约定），如某镇移交蔬菜加工厂房未明确使用期限，某项目将“苗木栽种”（生产性投入）记为经营性资产，导致账实不符。

主要原因是部门“九龙治水”：项目建设（镇）、验收（部门）、接收（村）环节无统一标准，发改、财政、农业农村等部门权责重叠，帮扶单位捐赠集体资金权属不清；建设完工资产移交程序简化过度，“四议两公开”移交程序流于形式，村民知情权缺失，某村移交资产时接交方仅村党支部书记一人签字确认；脱贫攻坚时期大部分项目“先建设、后补手续”，确权资料不全，扶贫资产问题虽确定了“四个一批”的方式处理，但基层无力溯源整改。

（三）资金使用低效，发展与安全失衡。2024年底全市村集体闲置经营性资金10.67亿元。2.78亿元投资款无法收回；基层缺乏市场研判能力，为规避追责，78%村选择“低收益持股”（如汉滨区投入扶贫开发公司的年资金收益率不足2%）。

主要原因是政策“双向挤压”，上级要求“资金安全零风险”与“发展高增长”，基层干部“怕出事不敢干”，积极性不足，加剧资金使用保守倾向。

三、“减负不减效能”的核心破解路径

（一）构建“三级权责清单”

1.市级牵头协同。由市委农村工作领导小组牵头，联合纪检监察部门建立季度联席会议机制，明确农业农村、财政、纪检监察等部门权责（如农业农村局管合同标准、财政局管资金流程、纪检监察部门管全程监督），出台《“三资”监管权责指引》，杜绝“多头派活”与监督缺位。

2.县级赋能深化。将农村集体“三资”监管纳入乡村振兴考核，借鉴千阳县经验，制定五年方案，每年安排200万元专项经费，通过政府购买服务方式引入律师事务所、会计师事务所，为镇级提供合同审核、财务审计“一对一”服务，每个镇至少配备1名专属法律顾问。

3.镇村减负提效。推行“负面清单管理”，取消无依据报表，镇级负责“大额合同审核、重大资产移交鉴证”，村级严格履行“四议两公开”程序，其余事项由平台智能审核，同步配合纪检监察部门监督检查。

（二）深化“数字监管升级”

1.功能拓展迭代。将“陕农经”平台与基层小微权力监督平台深度融合，实现资源卡片、经济合同、发包处置等基础信息全上线；引入大数据分析和智能预警功能，对合同到期、收益未到账、大额资金异常支出等风险点实时监测预警。

2.推行阳光公开。逐步推行产权交易线上公开，通过平台直播发包过程、公示交易底价与结果，提供二维码查询入口，让群众随时核验。

（三）健全“全流程管理规范”

1.借鉴漳州经验推行“四定”规范，结合安康山区资产（如林地、山地）特点，定底价：特别是资产发包，必须先收回折旧，由各（市区）确定综合片区底价；针对陕南集体经济规模较小的实际，定时限：将发包年限一般不超过集体经济组织干部任期5年，林地等长期资产可延长至10年（需县级备案）；定程序：规范方案提出、项目报备、村民代表大会表决、签订合同等11个公开程序；定约束条款：明确严禁拖欠承包款、严禁违规补（赔）偿等“五严禁一不补”要求。

2.强化合同与资产管控。推行“村级审议+镇级审核+法律顾问把关”机制，50万元以上合同报县级备案；2026年底前通过“四个一批”行动（追回清缴一批、规范完善一批、司法调处一批、查处清理一批）完成历史问题合同整改“清零”；统一“资产移交说明书”模板，未履行“四议两公开”的移交视为无效。

3.优化资金与项目管理。设立市级引导基金，对优质项目给予贷款贴息和风险补偿；推行“跨村抱团”模式，选择条件成熟的村镇“片区化推进”，统筹运营降低单个村风险；各类型集体经济组织、全资及控股设立的经营法人全部纳入“陕农经”平台，实现资金流有据可查。

四、政策落地的保障机制与实施建议

（一）防止政策执行偏差，强化双向监督

1.建立“双督办”机制。市级每季度抽查2个县，重点核查权责清单落实、减负措施到位情况及“四定”执行情况，发现偏差立即约谈；纪检监察部门全程监督政策执行，及时发出工作提醒函、纪检监察建议书。

2.畅通基层反馈通道。建议在“陕农经”监管平台增设“意见反馈”模块，基层可直接上报政策执行问题，市级7个工作日内回应；同步依托平台收集群众对“三资”管理的投诉建议，投诉量超标的启动专项整改。

3.完善动态调整机制。每年评估措施落地效果，对第三方服务质量差、平台适配性不足等问题及时整改，确保减负不减质、监督不缺位。

（二）保障技术平台安全，筑牢运行底线

1.强化数据安全保障。建立平台数据备份及涉密机制，严防数据泄露、丢失；制定《平台故障应急预案》，明确故障时“线下临时审批流程”，避免监管断档。

2.优化平台功能适配。持续完善“语音操作”“简化界面”等适配功能，满足老年干部操作需求；确保线上公开、二维码查询等公开功能稳定运行，保障群众监督渠道畅通。

（三）确保资金使用安全，压实分级责任

1.严格分级审核评估。投资50万元以下项目由镇级审核，50-200万元由县级组织专家评估，200万元以上报市级备案；同步落实纪检监察部门全过程监督。

2.加强动态监测预警。平台实时跟踪资金流向，对“超3个月未使用、投资收益率低于一年期银行定期存款基准利率（当前为1.5%）”的资金自动预警，县级须在1个月内整改。

3.深化群众监督公示。每月在村务公开栏公示资金使用情况，附平台查询二维码，群众可随时核查；推广“线上+线下”监督模式，通过平台公开、村务公开栏公示等实现资金使用全透明。