关于检查《XX市农业面源污染防治条例》实施情况调查报告

关于检查《XX市农业面源污染防治条例》实施情况调查报告

市人大常委会执法检查组

为深入贯彻总书记生态文明思想，防治农业面源污染，保护和改善农业生态环境，推动农业绿色发展，20XX年6月23日，市人大常委会审议通过《XX市农业面源污染防治条例》（以下简称条例），自2021年1月1日起施行。该条例是全国第一个农业面源污染防治专项地方性法规，填补了我国农业面源污染防治“综合性立法”的法律空白，实现从零到一的突破。根据市人大常委会2023年工作要点安排，在条例颁布实施近三年之时，市人大常委会成立执法检查组，对全市贯彻实施条例情况进行了检查，主要目的是检查条例贯彻实施成效及存在的困难问题，确保在法治轨道上推动农业面源污染防治工作走深走实。

此次执法检查组由市人大常委会党组书记、主任汪在祥任组长，市人大常委会党组成员、副主任谢继先任副组长，成员由部分市人大常委会专（工）委主任（委员）、市人大常委会委员、市人大农委组成人员、全国（省、市）人大代表及农业专家共18人组成。在开展执法检查前，4-6月，在XX日报、XX广播电视台开展了全面贯彻实施条例的问题与建议征集，同时，搜集了信访部门及12345政务服务便民热线涉及农业面源污染问题投诉情况。在开展执法检查过程中，检查组于9月中下旬先后到钟祥市、掇刀区、漳河新区等3地开展“定点检查”，实地检查了胡集镇陈谷湾历史遗留重金属污染底泥治理工程情况、胡集镇惠翠农资经营部经营及农药包装废弃物回收情况、湖北沃凯克生物科技有限公司农业废弃物综合利用情况、湖北光合生物科技公司全生物可降解膜及高强度地膜生产和推广情况、团林铺镇桥山养殖合作社圈养零排放情况、漳河镇漳河水库饮用水源地二级保护区生态缓冲带建设、农作物绿色防控和农药包装废弃物收储点情况等，广泛听取人大代表、基层干部对贯彻实施条例的意见和建议。同时，就条例相关条款规定落实情况开展“定项检查”，听取市农业农村、发改、科技、财政、自然资源、生态环境、水利湖泊、市场监管等8个单位条例具体条款落实情况汇报。此外，执法检查组委托各县（市、区）人大常委会，对当地实施情况进行执法检查，确保了此次执法检查全覆盖。现将相关情况报告如下：

一、条例贯彻实施的基本情况

从检查的情况看，条例颁布实施以来，全市各级政府、各部门高度重视条例贯彻落实，坚持依法履职，强化宣传引导，健全配套制度，加强重点整治，创新治理模式，推进有效落实，条例贯彻实施情况整体较好，法治对农业面源污染防治工作的引领、规范和保障作用初步显现，农业面源污染防治工作取得了阶段性成效，农业投入品持续减量增效，农业废弃物资源化利用率大幅提高，清洁生产技术有效推广，农业生态环境明显改善。

（一）强化宣传引导，条例深入人心。条例颁布施行后，各地各部门高度重视，积极组织学习宣传，扎实推动条例贯彻实施。各地通过广播、电视、报纸、网络等新闻媒体平台，采取张贴标语横幅、通告、发放宣传资料、村村响广播、流动宣传车广播等多种方式，广泛宣传条例具体内容和典型案例，扩大条例宣贯的知晓率、覆盖面。市农业农村局多次举办条例专题学习培训，邀请市人大农委负责人作条例学习辅导报告。充分利用各种专业会议以会代训，宣传条例，累计发放农药管理、植保技术、化肥减量技术等宣传资料110余万份。市生态环境局认真落实“谁执法、谁普法”责任，将条例列入年度普法责任清单，多次组织全系统干部职工深入学习，开展条例相关宣传活动50次，参与人数达1万余人，发放宣传资料2万余份，进一步增强了公众农业面源污染防治意识。

（二）完善配套制度，健全推进机制。一是强化规划引领。贯彻条例第12条规定，将农业面源污染防治纳入“十四五”生态环境保护规划，编制了《XX市农业面源污染防治规划》，划定了农业面源污染防治重点区域、流域。沙洋、钟祥、京山三个畜禽养殖大县编制了畜禽养殖污染防治专项规划，规范推进畜禽污染防治。二是建立联动机制。贯彻条例第15条规定，成立了以市农业农村局牵头，生态环境、发改、财政等6部门参与的市农业农村绿色发展攻坚提升专项行动指挥部，印发了《XX市农业面源污染治理与监督指导实施方案》，建立了信息共享、定期会商、督导评估等工作协调机制，构建了多部门联动协同的工作格局。市农业农村局专门组建涉农环保专班，加强日常统筹协调，建立定期调度督办制度，按月调度，有序推动条例贯彻实施。三是加强监督考核。贯彻条例第17条规定，建立健全全市农业面源污染防治目标责任制和考核评价制度，在每年生态省、生态市建设中均设置考核指标，将农业面源污染防治纳入对县市区党委政府和市直部门领导班子政绩目标考核，每季度考核通报，年终整体评价排名。将农药、化肥减量增效，农作物包装废弃物回收等工作纳入深入打好污染防治攻坚战重点工作事项，每年开展考核，持续压紧压实地方和部门责任。

（三）抓实绿色防控，推动农业投入品减量增效。按照条例第4条、第21条、第22条有关要求，扎实推进化肥、农药等农业投入品减量增效，全市化肥用量连续8年、农药用量连续9年实现负增长。大力推广测土配方施肥和化肥减量增效技术。不断优化施肥配方及方案，制定县域主要农作物配方3-5个，发布配方40个。截止2022年，全市农作物测土配方施肥技术推广面积988万亩，技术覆盖率达94%。集成示范“商品有机肥+配方肥”“自然生草+绿肥”等化肥减量技术。2023年全市建设化肥减量增效示范样板49个、15.77万亩，辐射带动侧深施肥、小麦（玉米）种肥同播面积40.75万亩。优化集成绿色防控关键技术，推进农药减量增效。全市建立4个物联网监测站点，15个病虫害系统监测基地，准确发布预报预警信息，科学指导防控，集成运用太阳能杀虫灯、生物农药等农作物绿色防控技术，农作物绿色防控覆盖率持续增加。预计2023年全市主要农作物绿色防控覆盖率达53%，较2021年增加9个百分点。京山市成功创建全国农作物病虫害“绿色防控示范县”。大力推广生态农业技术。制定修订农业地方标准20件。集成推广“猪--沼（肥）--菜（果）”“鸡粪--菌菇基质--菌菇”“猪粪--育秧基质--稻秧”等循环农业模式，全市生态高效模式推广面积稳定在200万亩以上。

（四）注重绿色循环，推进农业废弃物资源化利用。一是开展农作物秸秆综合化利用。落实条例第4条、第20条、第24条规定，加大秸秆禁烧力度，合理规划建设经济实用的秸秆收储网点，推进秸秆“五化”利用。全市秸秆收储体系初步建立，培育秸秆收储用主体132家，农作物秸秆综合利用率保持在95%以上。二是开展畜禽粪污资源化利用。落实畜禽养殖“三区”规定，全市2281家畜禽养殖场均建立粪污资源化利用台账，形成场内循环、园区循环、区域循环等种养对接机制，总结推广6个规下养殖场（户）畜禽粪污资源化利用实用技术及典型案例。京山、钟祥、沙洋等地采取政府和社会资本合作在养殖密集区建设区域性粪污集中处理中心，湖北农谷地奥、湖北沃凯克、沙洋尚迪等区域性畜禽粪污集中处理中心着力发展沼气发电、有机肥和育秧基质产业，畜禽规模化率加快提升，综合利用率显著提高。2022年，全市畜禽粪污总量1093万吨，综合利用1026万吨，利用率达94%，较20XX年增加7个百分点。三是加强农药包装废弃物及农用薄膜回收处理。落实条例第27条规定，全市共建成23个农药包装废弃物集中回收点，回收农药包装废弃物538吨，已集中处理255吨，未处理的283吨全部暂存于专门容器中，在贮存场所醒目位置设置了有害垃圾标识，并对农药包装废弃物进行了分类储存。积极探索机铺全生物可降解地膜在水稻上的应用，加快推进加厚高强度地膜和全生物可降解地膜试点建设工作，今年向省农业农村厅申报加厚高强度地膜试点面积77万亩、全生物可降解地膜7万亩，省财政下达我市地膜科学使用回收资金2730万元。全市建立回收网点164个，农膜回收率在83%以上。四是推动食用菌废弃物资源化利用。全市食用菌种植规模约1.4亿袋，菌渣总量10.5万吨，60%用于制作生物颗粒燃料、30%农户制作堆肥直接还田、10%用于生产生物有机肥。五是合理处置果蔬废弃物。全市每年蔬菜产量205万吨，产生“尾菜”约25万吨，70%留在生产基地，用作有机肥直接还田，或用作养殖饲料、沼气发酵以及堆肥沤肥，30%进入城市垃圾处理系统。

（五）突出控源治污，推动污染有效治理。一是推进水产养殖尾水处理。落实条例第32条、第33条规定，划定水产养殖“三区”范围和生态环境保护红线，大力推广稻虾生态绿色健康养殖模式82.4万亩，实现“一水多用”，有效减少农业面源污染。近三年来，重点推广“三池两坝”“生态沟渠”、分离塔三种尾水治理模式，已在规模养殖基地建成养殖尾水处理系统21个，实现3.1万亩养殖基地尾水达标排放。沙洋县获评国家级水产健康养殖和生态养殖示范区。二是推进农用地土壤治理修复。加强受污染耕地安全利用，全市5601.59亩受污染耕地安全利用率达到91%。争取中央土壤污染防治专项资金1.65亿元，先后实施4个农用地治理修复项目，共整治重金属超标土壤18万立方米，削减砷100余吨、镉1.5吨，有效降低了耕地土壤重金属污染风险，全市未出现重大农产品重金属质量安全事件。三是推进农村黑臭水体和生活污水治理。抢抓农村黑臭水体治理国家试点政策机遇，成功纳入国家试点，获2亿元中央财政资金支持。按照“控源截污、清淤疏浚、水系连通、生态修复”技术路线，实施“一水一策”，将农村黑臭水体治理同农村生活污水治理、生活垃圾无害化处理、畜禽粪污综合利用等工作贯通融合、一体推进。全市已累积完成565个行政村治理任务，建成农村生活污水处理设施1466套，总设计处理规模1.25万吨/日，治理率达到43.9%。四是加快生态缓冲带建设。落实条例第34条规定，统筹资金3543万元，实施漳河水库饮用水源地二级保护区生态缓冲带建设工程项目，在保护区范围迎接村、肖岗村内23万平方米临水面经济林种植区开展生态缓冲带建设，规划建成9.2千米长、25米宽、23万平方米的生态缓冲带，充分发挥绿色生态屏障作用，拦截农业面源污染，进一步改善提升漳河水生态环境质量。

（六）严格执法监管，彰显条例法治威力。一是加强农药监管。严格落实农药经营许可制度，审查农药经营主体资格，严控剧毒、高毒农药定点经营资质和数量。加强禁限用农药监管力度，严格落实国家禁止、限制销售农药的制度，对明确限制使用的农药实行定点经营、专柜销售、实名购买、台账记载、溯源管理，开展拉网式巡查，确保在全市范围内禁止销售和使用的50种农药退出市场。2021年以来，全市共立案查处农药违法案件21件。二是加强畜禽（水产）养殖监管。2021年以来，对污染严重、影响较大的农业面源污染违法案件立案30余起，罚款约50万元，移送公安机关8起，有效震慑了违法行为。结合办理畜禽（水产）养殖污染等信访件，督促养殖企业规范建设运行环保设施。近三年来全市共办理畜禽养殖等农业面源污染信访件300余件，有效化解群众矛盾纠纷，规范畜禽养殖行为。同时，加大对水库投肥养殖行为监管，采取现场检查、水质监测数据对比分析等，对投肥养殖违法行为进行检查、查处。三是加强秸秆禁烧监管。重新修订印发《XX市秸秆露天禁烧工作考核办法》，建立秸秆禁烧市县镇村网格化管理责任体系和上下联动机制，常态化开展巡查防控，建设秸秆“蓝天卫士”监控点位175个，对600平方公里农作物主产区实现全天候监控。严厉查处违法焚烧秸秆行为，今年全市共行政处罚91人次，罚款6.44万元。

二、实施条例存在的主要问题

条例实施两年多来，各地各部门依法推进农业面源污染防治取得了明显成效，同时也存在一些短板和不足，需要引起高度重视，在实践中不断推动解决。

（一）学习宣传不够深入。根据实地检查和座谈情况来看，各地各部门对条例宣传教育的广度深度不够，仍有部分基层干部和群众对条例了解不够，社会知晓率不高，公众农业面源污染防治意识有待进一步增强，参与农业面源污染防治的自觉性主动性有待进一步提高。

（二）相关配套制度不够完善。农业面源污染治理标准规范还需完善，农业面源污染的评估、治理规范与标准依据不足，尚需结合实际进行探索。条例第37条“设立农业面源污染防治专项资金，制定农业面源污染防治专项资金使用管理办法”的规定尚未落实到位。

（三）监管能力亟待提升。农业面源污染点多面广，当前监测基础薄弱，机构和人才队伍建设欠缺，在技术、监管、监测能力等方面仍处在起步阶段，没有形成有效监测防护网络，无法及时掌握农业面源污染状况和变化情况。监管执法尚需加强技术培训和基础能力建设。

（四）畜禽（水产）养殖污染防治存在短板弱项。规下畜禽养殖场（户）点多面广，投资能力有限，改造动力不足，监管难度较大；畜禽粪肥还田利用路径还未完全打通；粪污处理设施作用发挥不够，维修保养不到位，偷排现象时有发生。2021年至今，12345政务服务便民热线共受理农业面源污染问题1998件，其中畜禽养殖污染类1333件，占比66.7%，群众不满意处理结果事项4件，均为畜禽养殖污染类投诉。水产规模养殖基地尾水处理设施建设没有“全覆盖”，达标排放占比不高。

（五）农业废弃物回收处理还需加强。群众对农膜、农药包装废弃物环境危害认识不足，环保意识不强，农药包装废弃物有偿回收资金需求量大，推广生物可降解膜费用高且市场意愿不强，废旧农膜归集回收的主体责任意识还不强，没有形成有效的农膜回收利用激励机制，农膜、农药包装弃留在土壤中或者随意丢弃现象仍然存在。

（六）资金扶持保障有待强化。目前市县存在财政资金紧张的实际困难，对农业面源污染防治资金投入不足。农药包装废弃物等面源污染分布面广且零散，回收处理成本高。污染防治资金缺口较大，治污设施、防治新技术、新工艺等不能得到及时有效推广。

三、贯彻实施条例的意见和建议

进一步贯彻实施条例，要始终坚持以总书记生态文明思想为指导，聚焦农业面源污染防治存在的突出问题，着力补短板、强弱项、提能力，进一步创新治理模式，总结治理经验，打造农业面源污染防治“XX样板”。

（一）进一步加强宣传教育。充分认识贯彻实施条例的重要意义，进一步加强和改进条例的宣传普及工作。创新宣传方式方法，用好传统媒体和新媒体平台，注重以案释法、以案普法，发挥典型案例的教育引导作用。采取集中培训、进村入户宣传等群众喜闻乐见、灵活多样的方式，让条例深入人心、家喻户晓，提高广大干部群众的环保意识，形成全社会共同保护农业生态环境的良好氛围。

（二）进一步完善配套制度。加快探索完善农业面源污染治理标准规范，让农业面源污染防治工作有法可依、有章可循。迅速研究设立农业面源污染防治专项资金，配套制定出台农业面源污染防治专项资金使用管理办法，为农业面源污染防治工作提供资金保障。

（三）进一步提升监管能力。落实农业面源污染防治属地及各职能部门管理责任，加强市县纵向联动和部门横向联动，建立联席会议制度，采取联合执法、信息通报、联合办案、资源共享等方式，协同联动抓好农业面源污染防治。加强农业面源污染防治机构和人才队伍建设，充实工作力量，加强业务培训，提升农业面源污染防治监管能力。相关部门要各司其职，加大执法监管力度。根据农事季节特点，定期开展农业面源污染防治工作专项检查，对不作为、慢作为、乱作为等行为进行通报、督办，对违纪行为严肃问责。

（四）进一步创新治理模式。总结各地畜禽粪污资源化利用的好经验好做法，挖掘一批粪肥施用社会化服务组织服务种养双方的典型案例，示范带动畜禽粪污资源化利用由点到面推进。加大“猪--沼（肥）--菜（果）”“鸡粪--菌菇基质--菌菇”“猪粪--育秧基质--稻秧”等高效生态种养模式推广力度，实现减肥减药减污。大力推广“三池两坝”“生态沟渠”、分离塔三种尾水治理模式，加快规模养殖基地养殖尾水处理系统建设，不断提高养殖基地尾水达标排放的比例。要引导企业参与畜禽粪污资源化利用、农膜回收利用、秸秆综合利用等建设项目，充分发挥企业在技术推广、人才集聚等方面优势，提升农业面源污染治理市场化运作能力。要大力争取农药包装废弃物集中回收处理财政支持，依托农药经销点、专业公司、农业生产企业和专业合作社等，建成多元化社会化回收模式。

（五）进一步加大保障力度。切实加大农业面源污染治理的经费投入，完善治理设施保障、人才保障、技术保障等，加大争取项目和资金的力度，积极争取一批农业面源污染防治类示范项目，充分运用好项目资金、国有资本引导和撬动金融资本、社会资本投入，为推动农业面源污染防治工作高质量发展提供有力支撑。