2022092865：XX县农村产权制度改革的实践与思考
XX县农村产权制度改革的实践与思考
统筹城乡发展、推进城乡一体化，是党中央、国务院做出的重大战略决策。目前，XX市统筹城乡改革已步入“深水区”，XX县作为XX市统筹城乡发展先行先试区和排头兵，必须全面深化土地管理制度、户籍管理制度、行政区划、农村产权制度“四项改革”。农村产权制度改革是“四项改革”的关键所在，是破除城乡二元结构，消除制约城乡发展一体化主要障碍，实现城乡资源要素自由流动、合理配置，全面激发农村发展活力的主要推手。推进农村产权制度改革，必将极大地调动广大农民的积极性，实现农村生产力的又一次大解放，成为农村改革的又一座新的里程碑。
一、农村产权制度改革现状
农村产权制度改革主要是对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和集体建设用地上房屋所有权和小型水利工程产权等“六权”进行确权登记，建立符合市场经济规律的归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。近年来，全国各地对农村产权制度改革进行了有益的实践和探索，也取得了一些成功的经验。
成都市从2003年起就探索通过释放农村产权能量，解决农村土地要素流动，促进农民增加财产收入的问题。2007年成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，成为全国最早开展农村产权制度改革试点区之一，2010年基本完成“确权颁证”工作。山东省在林权和小型水利工程产权方面进行了探索改革。在林业方面，按照“所有权与经营权分离”的原则，试行了以承包经营的形式，进行林权制度改革。对小水库、小塘坝、机井等农村小型水利工程，进行了拍卖、承包或租赁。云南省2012年开始引导涉农金融机构（农信社）在开远、富宁、隆阳、富源、晋宁、东川6个县（市、区）开展以林权和土地承包经营权、宅基地使用权与农房“三权三证”抵押融资为重点的“三农”金融服务改革创新试点工作。这些试点工作为全国、全省的农村产权制度改革积累了经验。
2009年以来，XX被列为全区统筹城乡综合配套改革试点以来，XX市经历了破题开局、全面推进、深化改革三个阶段，实现了城乡经济平稳较快发展，城乡基本公共服务均等化、改革发展成果城乡居民共享。2015年7月XX市出台了《XX市全面推进农村产权制度改革工作方案》，在全市范围内对农村“六权”开展确权登记颁证工作，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村产权制度。虽然一些地区在农村产权制度改革过程中做了一些有益的探索和实践，但是农村产权制度改革是一项全局性、战略性、基础性、综合性的农村改革工程，涉及农户之广，工作量和复杂程度之大，所需资金之多，仅靠一个地区、一个部门是无法完成的，加上目前还没有摸索出一套有效的、适合各地操作的办法，因此在全国还没有全面铺开，需要各地进一步探索完善。
二、XX县农村产权制度改革的一些探索和实践
根据XX省《关于开展统筹城乡综合配套改革试点工作的意见》、《XX市深化统筹城乡综合配套改革试验实施方案》和《XX市全面推进农村产权制度改革工作方案》，XX县大胆探索实践，率先在XX市开展农村产权制度改革试点工作。
（一）采取“整村推进”，明晰农村“六权”。一是先易后难，全面开展农村“六权”确权登记。截止2021年，XX县已基本完成农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、林权的确权颁证工作，共发放集体土地所有权证共XX本，集体建设用地使用权XX本，林权确权发证面积XX亩，占林改任务90％以上。二是以点带面，整村推进，克难攻坚。为了攻克农村“六权”确权登记的难点和重点，XX县选定XX镇XX村作为试点村，从市直相关部门、XX县统筹城乡工作队、XX镇政府抽调人员XX人组成驻XX村农村产权制度改革工作队，在全村范围内对集体建设用地使用权、土地承包经营权、集体建设用地上房屋所有权、小型水利工程产权开展确权、登记、颁证工作，计划2022年底前可全面完成试点工作。目前，小型水利工程产权确权登记工作已全部完成，共确权颁证XX宗，其中山塘XX宗、机电灌溉工程XX宗、人饮工程XX宗；土地承包经营权确权登记工作已全部完成XX个村民组共XX亩水田、旱地的权属界址和面积勘测工作，已发放首批土地承包经营权证书XX本；集体建设用地上房屋所有权确权工作已完成XX宗房屋的调查及测绘，正在梳理和办理登记审批手续；集体建设用地使用权确权工作已全部完成调查摸底和外业测量，已编制完成全部XX个自然村约XX宗土地的宗地草图，正在办理登记审批手续。预计2022年可完成整个XX县农村“六权”的确权、登记、颁证工作，初步建立起归属清晰、权责明确、利益共享、流转顺畅的现代农村产权制度。实践证明，XX村农村产权制度改革试点工作是成功的，办法是可行的，为XX县、XX市全面铺开农村“六权”的确权颁证积累了经验，为建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行奠定了基础。
（二）建立“两个中心”，搭建农村产权要素流动平台。结合XX县实际，组建了XX镇农村产权管理交易服务中心和农村集体资金资产资源（简称“三资”）委托服务中心。通过建立XX镇农村产权交易管理服务中心，为农村各类产权流转交易发布信息、组织登记交易等提供了场所和设施，在政策咨询、纠纷调解、信息收集发布、收益评估、项目审核及合同签订、鉴证方面实行一站式服务，实现了农村产权要素在“一个中心”就能自由流转交易，搭建起了企业与农民、种植专业大户与农民合作交流的平台，促进了农村资产资源配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化，促进了现代农业发展和农民增收。通过建立XX镇农村集体资金资产资源（简称“三资”）委托服务中心，完善了农村集体“三资”信息电子监察系统，实行集中管理、全程监控，实现了“三资”保值增值。XX县村级集体“三资”清产核资和委托代理服务工作在2022年实现全覆盖，自然村、自然屯、村民小组的集体“三资”清产核资工作全面完成，并开展委托代理服务工作。
（三）激活农村产权能量，增加农民财产性收入。按照“依法、自愿、有偿”的原则，鼓励引导农民以转包、出租、入股等形式流转土地承包经营权、林权等，促使土地向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业集中，实现土地资源按照市场需求自由流转，释放农村产权能量，增加农民财产性收入。一是以实施XX省级土地综合整治试点项目——XX镇XX村建设和城中村XX社区改造工程为抓手，建立健全城乡土地节约集约利用和优化配置机制。XX村土地综合整治试点项目总投资约XX亿元，其中，整理区土地面积约XX公顷；拆旧区土地面积约XX公顷，包括农民集中居住区XX公顷和土地复垦XX公顷；建新区土地面积约XX公顷，包括建新区集中居住区XX公顷和城镇建新区经营性面积XX公顷。二是不断加大土地流转力度，引导企业到XX县落户，实施规模经营，促进农业现代化。大力实施特色优势农业发展工程，重点建设了总投资XX亿元、占地XX亩的XX台湾风情园，XX新花卉基地、XX养殖基地、占地72亩的XX生态农业示范基地等规模项目，目前正在组织实施占地XX平方公里的新型农村社区“XX田野”工程。据统计，截止2021年底XX县土地流转面积已达XX万亩，土地流转率达到XX％，2021年农村居民实现人均纯收入XX元，增长XX％，XX镇年增收入超XX万元。土地向规模经营集中，促进了低碳经济发展，近年来发展花卉苗木、热带果蔬、生态农业、养生农业、良种禽畜、优质水稻等方面的现代农业，所带来的低碳经济效益大大提高，涉农企业的“农业低碳收入”增长150％。
三、深化农村产权制度改革促进农村经济发展的一些思考
农村产权制度改革的核心是实现农村资产向资本的转化。农村大量资产的表现形式是农村土地和房屋，通过建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，可以促进城乡要素充分流动，实现农村资源效益最大化，加快农民向城镇集中步伐，改善农村发展环境，缩小城乡差距。
（一）尽快完善农村产权制度改革政策体系的顶层设计。农村产权制度改革政策性很强，必须搞好顶层设计，从上而下，才能依法依规加快改革。要借鉴全国各地已有经验，既充分发挥政府统筹协调、统揽全局的作用，又充分尊重群众的首创精神，从全国、全省层面出台农村产权制度改革的政策、法律法规和系列配套文件，为全国、全省开展农村产权制度改革提供政策支撑和资金保障，解决农村产权要素流转、交易等政策性障碍，确保农村产权制度改革全面铺开。
（二）加快推进农村金融体制改革，实现产权与资本的结合。农村产权制度的改革有利于金融和社会资本进入农村市场，但其更需要农村金融体制改革与创新的配合与支撑。因此，必须加快建立适合农村资金需求特征的组织体系、服务体系、担保体系、保险体系和信用体系，拓宽农业农村直接融资渠道，引导金融、民间资金和社会资本进入农业农村，实现产权与资本的有机结合。
（三）建立健全农村产权流转的中介服务机构。要使市场在资源配置中起决定性作用，坚持政府与市场相结合，建立具有一定资质的公益性评估机构和中介组织，为房屋、土地、经营权等农村产权作价、入股、转让、出租、抵押评估等提供服务。农村产权的流转不仅需要供需双方，还需要市场机制下的中介服务机构，如相关的价值评估机构与交易组织机构。长期以来农村土地及房屋价值的评估机构欠缺，流转过程中土地及房屋价值的评估常常被忽视，而使其不能通过流转得到充分的体现，同时，也给流转中纠纷的解决造成了一定的障碍。因此，为促进流转的真正市场化，我们应建立和完善农村产权价值的评估机构，为合理估价农村土地及房屋价值，明确其商品性提供服务。同时，在农村市场体系尚不完备的前提下，农民获取交易信息的途径较为闭塞，为扩大流转供求信息的获取渠道，还要建立农村产权管理交易平台，要加大信息的共享渠道。
（四）积极推行以股份合作制为主的产权流转方式。应大力提倡农民以组织化形式参与流转。即在充分尊重农民意愿的基础上，发展以农村社区为载体、以农村土地为纽带、以股份合作为主要形式的新型农村集体经济组织，推动农村土地规模化经营或规模化流转。只有通过集体经济股份合作社这种形式，鼓励农民自愿以土地、房屋等入股，让农民变股东，使农民在不直接经营的情况下也能获得收益。因此，发展农村股份合作组织，是实现农村产权流转的有效形式，既解决好农民单枪匹马难以参与市场竞争的问题，又发展壮大集体经济。
（五）探索完善新型农业社会化服务体系。要从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度，积极引导工商资本到农村发展现代种养业，推进农业社会化服务主体多元化、形式多样化、运行市场化，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。强化基层农业公共服务机构建设，充分发挥主导性作用。扶持发展农业生产性服务，鼓励支持经营性组织参与各项生产服务。
总之，农村产权制度改革是一项涉及千家万户的民心工程，又是一项长期性、综合性的艰巨工作。必须充分调动农民内在的积极性，建立新型农村集体经济组织，实现与市场经济的有效对接，充分释放农村产权能量，做到在法律和政策允许的范围内把解决问题的权利还给农民，努力发动群众用自己的智慧和创造力来化解改革面临的困难和障碍，促进农村经济又好又快发展。
