2022110469：关于央企国企与地方政府合作的思考
关于央企国企与地方政府合作的思考
一、梳理十八大以来央企国企与地方政府合作中的国省相关政策及主要变化，包括防范化解地方隐性债务风险、摆脱土地财政依赖、加强国有企业资产负债约束、相关规定对项目投融资的影响等方面内容。
地方政府与央企国企对接合作，是推动地方经济社会发展的重大战略举措，也是地方政府引进战略投资者的一条重要途径。党的十八大以来，历经多次改革，中央企业通过改制、重组等方式逐步走向做大、做强的扩张之路，对国民经济的影响也越加凸显，央企国企与地方政府合作也愈加紧密。从整体上看，对发挥国有资本的整体效用，着力优化国有经济布局和结构起到积极作用。在大力推进国有企业重组和调整的进程中，央企与地方对接促进了国有资本更多地集中到国家安全、重大基础设施、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术的重要骨干企业，引导国有资本强这些行业的高端领域和关键环节，鼓励强强联合和上下游一体化重组，构建合理的产业链和价值链，增强规模效应。从区域经济增长上看，对转变区域经济的发展方式发挥了重要作用。中央企业带来的不仅是投资和技术，更多带来了新的理念、业态和管理方式，形成了具有地方特色的优势产业，发展壮大了一批对当地经济发展有重大带动作用的大企业大公司，加快了区域经济一体化进程，如电力、电信、石化、铁路等行业以及基础设施的设点和布局，对提升地方形象和综合实力都有巨大的作用，人民群众也得到了方便和实惠。从体制上看，对完善地方国有资产监管体系起到引领作用。地方国有资产管理体系是整个国有资产管理体系的重要组成部分，地方国有资产管理体制改革也是整个国有资产管理体制改革的重要内容之一。在中央企业与地方企业对接的同时，为地方国资监管机构带来了新鲜的理念和可行方法，促进了地方国有资产监管的规范和完善，使地方国资监管和国有企业的改革发展更加符合市场经济的要求。以XX为例，十八大以来XX县接受中央、省等国企，采取捐赠等方式投入资13595.83万元（其中，2015年100万元、2016年110万元、20XX年214万元、20XX年895万元、20XX年5057.88万元、20XX年247万元、2021年859.38万元、2022年6112.58万元），为XX县水电移民、烟草产业发展、脱贫攻坚、乡村振兴等基础设施发展提供了充实的资金来源，有效缓解县本级财力不足的压力，将有限的财政资金节约用于防范化解地方隐性债务风险、摆脱土地财政依等方面。
二、结合实际梳理本地央地合作“十三五”基本情况及“十四五”投资计划，总结项目推进特别是投融资工作面临的主要困难及风险隐患。
十八大以来，XX县与东方电气公司深度合作，在XX县投资建设风电主机和叶片生产制造项目，改写了XX州没有风电装备制造业的历史，破解了风电在西南地区运输难度高、货损高、成本高、交货周期长等难题；与雅砻江流域水电开发有限公司合作打造安宁河谷风电场、铁炉、大山风电场项目，打破四川无风电场的历史；与雅砻江流域水电开发有限公司合作在XX投资约15亿元，建设装机容量19.2万千瓦、60台风电机组的腊巴山风电场，是国家首批大型风电光伏基地项目，也是雅砻江流域水风光互补绿色清洁可再生能源示范基地标志性项目；与三峡（XX）能源投资有限公司拟建3.5万千瓦屋顶分布式光伏项目。从央企国企与地方合作过程中不难看出仍有一些困难与问题：一是地方投资吸引力持续减弱。近年来，地方政府为了保持GDP的稳定增长，过分依赖土地资源，出让土地已成为地方经济快速增长的主要方式，在未进行充分论证及长远考虑的情况下，在没有合理规划县级土地资源基础上，导致房地产市场吸引大量资本进入，资金过度向房地产行业集中，对于实体经济产生一定挤出效应，影响经济发展后劲。二是地方隐性债务持续攀升。以PPP模式、政府投资基金、政府购买服务等项目，以地方政府融资平台等单位替地方政府融资，由地方政府提供担保、提供偿还资金等方式，导致地方政府对“政府购买服务”的滥用，隐性债务风险不断升高，促使地方政府在短期内难以融资的情况下国企央企合作意愿大大降低。三是地方支持政策诱惑小。国企央企作为龙头企业收到国家顶层政策支持力度大，各种优惠互利政策落实先对到位；但地方政府因政策出台受到限制，且政府税收、财政保障等方面受到国家政策和相关制度制约，在力度上、吸引力上无法比拟，导致出现国企央企与地方合作“看心情”。五是县级国有平台公司更多的是服务地方政府，为地方政府排忧解难，带有一定的政治任务，因此难以兼顾考虑经济收益，经济效益不高。同时，与民营企业相比在政策和资金上更有优势，缺乏危机感和竞争意识，忽视公司的可持续发展。举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，政府性债务负担沉重
三、梳理省外经验做法，也可介绍本地出台的相关政策、具有借鉴意义的成功案例。
以内蒙古自治区加强国有企业资产负债约束，积极稳妥降杠杆，做强做优做大国有企业为例，因隐性债务形成原因比较复杂，有历史因素，也有现实因素，有市场原因，也有经营管理方面原因，内蒙古自治区牢固树立新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持质量第一、效益优先，以推进供给侧结构性改革为主线，全力推动国有企业国有经济高质量发展。一是通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，分类管控、加强考核约束等措施强化监督管理；同时以市场化、法治化方式推进兼并重组、完善现代企业制度强化自我约束、优化债务结构、有序开展市场化债转股、依法破产、发展股权融资、多渠道补充权益资本以及盘活存量资产等措施，积极稳妥降低企业杠杆率，控制风险。二是指导监管企业制定债务风控指标体系，确定各企业债务风险标准，将资产负债率较高的企业列入国资委债务管控范围，对债务风险高危的企业进行资产负债率和负债总额的双重管控，将重点管控企业的降负债任务列入年度经营业绩考核，将降杠杆减负债成效作为企业考核和评价的重要内容，对负债率持续攀升的企业要约谈提醒，对造成重大损失或不良影响的严肃追责；同时充分发挥国有资本经营预算资金的作用，加大对企业资本金注入的力度；支持企业盘活存量资产优化债务结构。三是推动股权融资和债转股，积极推进企业资产证券化，增加股权融资比例，稳妥推进国有企业混合所有制改革。继续推动具备条件的企业直接上市，提高直接融资比例；加大国有企业兼并重组力度，稳妥实施混合所有制改革，在企业集团层面开展混合所有制改革试点，继续加大监管企业二级子企业混合所有制改革力度，积极稳妥引入其他各类社会优质资本。四是主动运用好自治区国有企业转型升级基金。积极稳妥引入金融机构和其他各类社会资本参与基金配资，监管企业正在建立基金项目库，积极参加和主动推荐基金项目，把转型升级基金降杠杆作用发挥好。积极稳妥推进市场化、法治化债转股；持续加强债券兑付风险管控，强化监管企业债券发行比例管理和履约情况监测。
四、从省级层面提出具有操作性可行性的工作建议
针对央企国企与地方政府合作持续防范化解地方隐性债务风险、摆脱土地财政依赖、加强国有企业资产负债约束、相关规定对项目投融资影响方面提出几点不成熟的建议：一是从省级层面出台对应政策，加大思想建党和制度治党同向发力，深入推进国资国企党要管党、从严治党的决策部署，强化对关键岗位、重要人员的监督管理，认真履行党风廉政建设主体责任和监督责任，始终把规矩和纪律和规矩挺在最前面，为做大做强做优国资管理和国企改革提供坚强的政治保证。二是进一步出台和完善国有企业投融资相关政策，用制度化的方式赋能国有企业开展投融资工作，确保投融资业务能及时跟进市场、政策和监督要求，依法有序高效灵活。通过银行、基金、信托、风投等渠道丰富企业融资方式方法，创新开展资产证券化、发行企业债等面向资本市场的现代化多元融资方式，设立投融资专业顾问库，全面对接企业与资金、资本市场，破解融资难、融资贵、融资渠道不畅的问题。三是对于党委政府安排给企业承建的公益性项目，考虑到企业自身发展及资金问题，希望出台相关扶持政策，采取政府给予启动资金，或后期给予管理、运营、维护资金，或以注册资本金的方式注入企业，以保证企业正常运转的资金需求。同时，通过向企业注入优质资产，实现财政保运转、企业保发展的目标，把有盈利性的项目确定国有国企作为业主进行开发，在不违反招投标政策的情况下，将项目交由具有资质的国有企业进行建设，进一步壮大国资国企。四是更新国有企业人才引进的相关政策，授权县级国资国企企业根据企业实际情况，在一定层级一定数量一定范围内，自主招聘引进符合企业发展需求的人才，通过专项招聘、社会招聘、学校招聘、专业机构交流、引进专家顾问等方式提升人才引进层次，扩大人才引进范围，促进人才引进时效，进一步寻找符合企业发展的成熟型、专业型人才。五是探索将市场调节和资源配置的“权力”还给市场，拆除垄断的藩篱，通过市场竞争淘汰被掩盖的低效率，重视市场信息，关注市场变化，以市场需求引领创新、驱动创新，实现创新链向市场、向社会需求延伸，避免国企央企“非我莫属”的错觉。六是利用我省区位优势，依托地方区域资源、产业禀赋，发挥国有资本引导作用，围绕交通网络、基础设施建设及公用事业、生态资源开发、文旅康养产业重大项目，加强人才协同、技术合作、产业合作，加强与其他省（市）国有资本联动，由地方国资委（或国资监管局）牵头，加强央企合作，省企合作。
