安康中心城区三个紧密型共同体实践与成效研究

安康中心城区三个紧密型共同体实践与成效研究

安康中心城区作为区域发展的关键板块，人口密集、服务对象覆盖面广、公共需求集中且典型性强，对全市具有突出的示范引领作用。市决策咨询委员会围绕教育、医疗、文化三个紧密型共同体建设，实地走访汉滨区、安康高新区等地，结合座谈交流、专家咨询等方式开展调研评估，以期为有力有效推进三个紧密型共同体建设提供参考。

一、建设现状与主要成效

近年来，我市以增强基本公共服务均衡性、可及性为核心目标，系统推进三个紧密型共同体建设，初步构建起资源互通、服务联动、管理协同的公共服务新构架，阶段性成效显著。目前，安康中心城区已建成教共体32个，覆盖义务教育学校135所，形成区镇村三级联动诊疗网络，实现优质文化资源全域延伸，在优化资源配置、补齐服务短板、促进城乡协同等方面发挥了重要作用，为公共服务普惠均衡奠定了坚实基础。

（一）以“五共”协同破解教育均衡难题

一是管理共进，构建协同治理体系。坚持党建引领，推行“党建+管理”模式，强化教共体党委领导核心作用，落实党组织领导的核心校校长负责制，探索实行统一法人治理结构。如，培新小学教共体构建“核心校+协作校+紧密校”三级架构，健全党政联席会议、校长办公会议等议事决策制度，实现“集中决策、民主管理、协同执行”，形成差异化发展格局。

二是师资共用，激活队伍成长动能。建立教师双向流动机制，推动骨干教师定期赴成员校支教、走教，成员校教师到核心校跟岗学习，累计双向交流教师281人。强化教师专业发展，依托省级扶智平台实现教学共研、资源共享，组建110个教研团队开展联合备课，470余名师徒结对，教师整体素质显著提升。

三是资源共享，打造全域均衡生态。区域内按一定比例统筹使用办学经费，集中力量办大事，重点保障薄弱环节。整合文体场馆、图书室、实验仪器等资源，建设共享平台。如，恒口示范区通过资源共享，联动开展学生活动、家庭教育指导与课后服务，引进外部优质资源开展合作，有效缓解成员校师资短缺问题。

四是文化共融，凝练立德树人品牌。在推动同步发展的基础上，充分尊重成员校特色，鼓励引导成员校挖掘地域文化，提炼德育主题，避免“千校一面”。如，培新小学教共体以“汉水文化”为统领，打造“四礼五节三声”品牌体系。定期联合开展艺术节、科技节、研学实践等校际活动，切实推动理念互鉴、文化互融。

五是考核共评，建立科学激励标尺。实施核心校与成员校“捆绑评价”，聚焦组织保障、管理融合、资源分享、队伍成长、质量提升、满意度等方面，对核心校与成员校一体化考核，分层考评校长、教师，考核结果与评优评先、职级晋升、绩效分配挂钩，树立奖优罚劣鲜明导向。

（二）以“四统”整合提升医疗服务质效

一是组织架构统建，推动治理一体化。成立医共体总院党委，探索“一委四会八部”治理机制，夯实人财物统管基础。纵向实行“总院+分院”模式，总院向镇卫生院派执行院长，村卫生室作为分院派出机构管理。横向整合区域资源，优化医疗机构布局，市中心医院、中医医院、人民医院牵头组建3个市级医疗集团，市中心医院、中医医院、人民医院、妇幼保健院依托自身优势组建4类特色专科联盟。

二是医疗服务统提，实现同质发展。医共体总院选派技术骨干驻点或定期到基层坐诊带教，建成30个区域心电、影像、检验等资源共享中心，推行“基层检查、上级诊断”，检查检验结果互认项目扩大至200余项。设立39个质控中心，对成员单位进行同质化医疗质量管理，部分区域设立集中审方中心，有效提升基层诊疗准确性与处方合格率。

三是内部运行统管，增强协同效能。探索编制备案管理，实施人员总量控制下的备案制改革，为人才流动创造条件，破解编制不足的制约。落实公立医院主要负责人年薪制和绩效考核，将考核结果与薪酬挂钩，引导管理重心转向服务质量。统筹调配医务人员、设备与药品耗材，提升资源利用效率。

四是资金打包统合，强化控费导向。按照“总额付费、结余留用、合理超支分担”原则，将医保基金打包给医共体总院，引导医共体主动控制成本、规范诊疗行为。统筹财政资金投入，将基本公共卫生服务资金等统一拨付医共体，根据绩效进行内部分配，强化资金整合使用，医共体住院次均费用、医保基金支出增速等指标呈现向好趋势。

（三）以“五个一体贯通”拓展文化服务半径

一是机制一体贯通，构建高效协同体系。建立“总中心—分中心—子中心”三级管理架构，设立文共体总中心1个、分中心29个、子中心或联合子中心148个，实现跨区域、跨部门、跨层级联动，形成上下贯通、调度有力的组织体系。文共体党委统筹调度各级各部门资源，构建市区镇村四级公共文化服务管理体系，定期召开专题会议，确保机制运转有序、责任落实到位。

二是设施一体管理，推动资源集约共享。统筹编制公共文化设施建设规划，新建和改造图书馆、文化馆（站）等20余处。推进公共文化设施所有权与使用权分置改革，强化总中心统筹调度职能，有效降低设施闲置率。搭建公共文化服务设施免费开放预约平台，在社区、街区、商圈等重点区域，打造“阅读吧”“邻里书屋”“数字体验馆”等群众家门口的公共文化空间。

三是服务一体供给，提升精准输送能力。建立市区镇三级文化产品和服务供给清单，市级优化11类26项服务项目，汉滨区推出12项75个点单项目。创新“订单式”“菜单式”服务机制，搭建线上点单系统，推动服务模式从“我送你接”向“你需我送”转变。2025年以来，中心城区开展群众文化活动1500余场次，服务群众130万人次，同比增长7%。

四是力量一体调配，激发人才队伍活力。统筹推进群众文艺团队与骨干人才信息库建设，涵盖国有院团2个、专兼职人才6000余人。推行文化特派员制度，市级选派11支文化特派员队伍下沉指导，各区参照实施，推动城乡文化人才双向流动。广泛发动市属文艺家协（学）会、高校师生等人才力量，协同参与文共体建设和公共文化服务。开展有偿服务试点，激发基层文化人才积极性。

五是文旅一体融合，增强文化赋能实效。实施“文化+旅游”战略，打造集阅读、展览、演艺、休闲于一体的新型文化空间。通过“社火巡游”“汉江龙舟节”“一江两岸常态化文旅融合惠民演出”等活动吸引游客超1000万人次，安康高新区构建“阵地共建、活动共办、成果共享”社区文化生态，恒口示范区推动非遗工坊与旅游融合，实现文化引流与经济增收联动。

二、存在的主要问题

（一）共性问题

一是机制保障有待强化。紧密型共同体在法律层面的主体地位尚不明确，法人地位与权责不匹配，负责人普遍“权小责大”，影响资源统筹和决策执行。薪酬体系与紧密型共同体发展绩效挂钩关联不紧密。

二是共享机制仍需优化。优质资源总量不足且分布不均，核心单位资源输出压力大，成员单位自我发展能力弱。资源共享平台不健全，部分系统平台数据标准不一、接口不开放，相关数据难以互联互通。

三是数字赋能亟待加强。部分基层单位数字设施老旧，难以支撑远程教学、远程医疗、数字文化等服务场景，数字治理能力有待提升。

四是基层需求响应不足。公共服务供给仍以政府主导，缺乏系统化、常态化基层需求征集和反馈渠道。社会力量在紧密型共同体建设方面参与度低，多元共治格局尚未形成。

（二）个性问题

一是在教共体方面。统筹协调机制有待加强，不同学校之间在管理文化、教学风格等方面的融合仍需在机制和模式上持续探索。权责关系仍需厘清，教共体核心校校长与成员校执行校长之间的权责边界不够清晰，核心校校长承担责任与待遇保障一定程度上存在不匹配现象。内生动力有待激发，教师结构性缺编问题突出，逆向流动主要依靠行政推动。评价体系导向有待完善，现有考核评价中学生、家长等群体参与度不高，对教共体内部治理效能、教师专业成长、校园文化融合等过程性指标关注相对不足。评价结果与学校资源配置、政策扶持力度、职称岗位晋升等衔接不紧密。

二是在医共体方面。部门协同联动不足，编制审批周期较长，医保支付、服务价格、薪酬制度等关键改革与医共体建设步调尚不完全匹配。激励约束机制待完善，市级层面医保基金总额打包付费实施方案与操作细则尚未明确，医共体内部分级转诊的起付线未能连续累计计算，医保资金对健康管理、慢性病防控等前端干预服务的支持力度不足。分级诊疗格局尚未有效形成，三级医院与二级医院在常见病、多发病领域存在同质化竞争，群众对基层医疗服务信任度低。持续发展动能有待加强，上级医院医务人员下沉基层面临职称晋升、待遇保障等方面现实困难。基层医疗机构难以吸引和留住优秀人才，村医队伍老龄化问题突出。基础保障能力弱，部分基层医疗机构设备陈旧老化，难以满足“检查检验同质化”所需的硬件要求。

三是在文共体方面。服务供给与群众需求匹配度待提升，现有公共文化服务对老年人、留守儿童、残障人士等特殊群体服务聚焦不够。活动形式相对单一，未能充分激发群众的参与热情和主动性。人才队伍结构与专业能力待优化，文化专业人才紧缺且老龄化严重，青年群体参与文化事业的积极性不高，人才梯队建设面临挑战。文化资源活化利用深度待拓展，非遗产品多停留在静态展示阶段，部分传统技艺存在传承断代风险。文化资源向文创产品、文旅体验转化不足，“文化+产业”“文化+数字”等领域探索步伐较慢。

三、对策建议

（一）系统谋划破解共性问题

一是强化顶层设计，推动跨域协同。进一步优化三个紧密型共同体协同发展工作机制，明确整体目标、重点任务和责任分工，定期会商解决政策衔接、项目布局、资金安排等重大问题，形成“一盘棋”工作格局。

二是明晰权责激励，激发内生动力。通过地方立法或政策明确紧密型共同体法人职责定位，厘清总负责人与成员单位之间的权责边界。建立与紧密型共同体绩效挂钩的差异化薪酬体系，推动人才有序流动。

三是优化资源配置，提升共享效能。建设市级公共服务大数据平台，推动课程、诊疗、文化活动等资源调度共享。建立常态化需求征集、分析、反馈制度，形成“需求—资源—项目”三张清单对接机制。实施成员单位能力提升计划，通过结对帮扶、联合教研、远程诊疗、文化派驻等方式，增强基层自主发展能力。

四是加快数字转型，强化技术支撑。加大5G网络、物联网等新型基础设施投入，推进城乡数字服务全覆盖。制定统一数据标准和接口规范，打通数据壁垒。推广“互联网+”模式，提升公共服务便捷性与质量。

五是坚持共建共享，完善多元参与。明确社会力量参与路径和激励政策，通过政府购买服务、项目合作、公益创投等方式引导企业、社会组织、志愿者等参与公共服务供给。针对老年人、留守儿童、慢性病患者等群体开展专项服务计划，推动公共文化、健康管理、家庭教育等服务进社区、进乡村、进家庭。加强三个紧密型共同体建设研究和宣传，扩大在全省乃至全国的影响力，营造良好社会氛围。

（二）精准施策解决个性难题

（1）针对教共体。一是强化顶层设计与协同机制。完善“市级统筹规划、县级主责落实、教共体校长执行”的三级责任体系，完善跨校协同制度，细化联合教研、合作备课等常态化机制，促进核心校与成员校深度协作。二是明晰权责清单与强化激励。完善核心校校长法人负责制，同步建立成员校执行校长权责清单。优化校长职级制改革配套政策，科学设置激励标准。三是深化流动改革与政策倾斜。市级统筹设立机动编制，用于教共体内部调剂。对支教教师按“偏远指数”发放补贴，并在职称评审中予以倾斜。积极争取中省财政政策补贴支持，优先为乡村成员校配备和更新信息化设备。四是优化评价体系与强化运用。引入第三方评估和家长满意度调查，增加过程性、发展性指标权重。强化结果运用，将考核结果与学校经费拨付、编制职称核定等深度绑定。推行成员校对核心校帮扶成效的“反向评价”，对连续不合格的教共体进行重组或问责。

（2）针对医共体。一是强化协同联动，凝聚改革合力。强化市县两级党委、政府统筹协调作用，建立常态化会商机制，共同打通编制管理、医保支付、财政投入、人事薪酬等堵点。厘清管理主体与业务核心权责边界，细化“八统一”管理操作规则。二是深化医保改革，发挥杠杆效应。出台医保基金总额打包付费实施办法，明确预算、预付、清算等具体流程。统一规范医共体内转诊起付线累计计算规则，减轻患者负担。探索设立健康管理、外请专家等专项经费，优化医保资金支出结构。三是优化资源配置，重塑服务格局。根据人口分布和医疗需求，跨区域统筹布局医疗资源，强化偏远乡镇基本服务能力。系统分析县域常见病、慢性病疾病谱与疾病负担谱，推动医共体与省市级专科联盟差异化共建特色科室，提升基层专科诊疗精准服务能力，筑牢分级诊疗制度根基。通过医保支付、价格调整等手段引导二三级医院和基层医疗机构落实分级诊疗。积极推进医疗机构与养老服务机构协作，构建医养结合服务模式，实现健康服务与养老照护的有效衔接。四是激活人才要素，夯实发展基础。积极争取省级定向培养、大学生村医等计划指标，完善下沉医务人员在职称晋升、待遇保障方面的支持政策，全面落实编制备案人员相关待遇，建立与家庭医生签约数量、质量及健康管理效果挂钩的绩效分配机制。

（3）针对文共体。一是完善体制机制，强化统筹协同。健全总分中心协同机制，一体谋划推进文共体建设与文明实践、孝义乡村等工作。二是加强队伍建设，提升专业能力。分层分类建立人才库，加强中青年骨干培养。推动文化特派员制度化常态化，形成“选派—培训—考核—激励”管理闭环。支持民间文艺社团发展，鼓励青年参与传统文化传承。三是深化资源活化，打造文化品牌。系统梳理地域文化资源，建立濒危、活化、产业化三类清单，开发具有现代气息的文创、数字产品。围绕“汉调二黄”“汉水文化”等特色资源，打造具有辨识度的文化品牌。四是加快数字赋能，建设智慧文共体。加强大数据分析在需求预测、服务推送中的应用，推广线上点单、远程培训、VR体验等数字服务。完善乡村数字文化设施，提升全域数字化服务水平。