政府信息化公开制度研究行政管理论文
信息公开化制度
——《政府信息公开条例》与《保密法》比较研究
理论综述：
《政府信息公开条例》主要是对公众知情权的一种保护，信息公开是现代政府提高执政透明度所必须的。《保密法》而是一种对知情权的限制，信息秘密又是保障国家安全的重中之重。能够公开的信息是什么，不能公开的信息又是什么？那就要处理好这两者之间的冲突，既要兼顾信息秘密性又要促进信息的公开的流通性。又要做到信息公开和信息秘密互相制约，互相补充。通过对《政府信息公开条例》和《保密法》的比较，来发现问题，从而解决其中的冲突。
一、《保密法》的产生和发展过程
《保密法》的前身是《保守国家机密暂行条例》。1951年6月8日，周恩来总理签署中央人民政府政密字377号命令，公布施行《保守国家机密暂行条例》
该条例包括了下列17个方面的内容：1.一切国防及军事的计划和建设措施。2.一切武装部队的编制、番号、实力、装备、驻防、调动、部署及后勤兵工建设等机密事项。3.外交机密事项。4.公安机密事项。5.国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项。6.国家金融计划，贸易计划，海关计划及金融、贸易、海关事务之机密事项。7.铁路、交通、邮政、电信之机密事项。8.国家和各种经济建设计划及经济建设事业之机密事项。9.资源调查，地质勘察，气象测报，地理测绘等机密事项。10.科学发明发现，文化教育及卫生医药之机密事项。11.立法、司法、检察和监察事务之机密事项。12.民族事务和华侨事务之机密事项。13.内务和人事之机密事项。14.档案、密码、印信及一切有关国家机密的文件、电报、函件、资料、统计、数字、图表、书刊等。15.一切有关国家机密的机构、编制、仓库、场所等。16.一切未经决定或虽经决定尚未公布的国家事务。17.其他一切应该保守秘密的国家事务。这些事项主要是基于当时的国内和国际环境所决定的，当时新中国刚成立不久，各种反动势力依然存在。为了巩固新生的政权，防止国内外间谍分子、反革命分子和破坏分子侦察、偷窃或盗卖国家机密， 防止各种人员泄露或遗失国家机密。为了取得最终的胜利，特制定本条例。[1]
《保密法》的前身《保守国家机密暂行条例》起初规定了17项内容作为国家机密是不予公开的。而后随着社会经济环境与政治环境的改变，原来17项规定的内容很难与社会向适应。到现在《保密法》中从17项缩减为7项内容作为国家机密。这7项包括：1.国家事务的重大决策中的秘密事项。2.国防建设和武装力量活动中的秘密事项。3.外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项。4.国民经济和社会发展中的秘密事项。5.科学技术中的秘密事项。6.维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项。7.其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。
《保密法》与《保守国家机密暂行条例》相比较，在很大程度上进行了重大的变革。《保密法》是新中国第一部全面规范保密法律关系的法律，它的制定施行意味着中国保密工作走向了依法行政的轨道，从条例上升到了一部法律。具体而言，首先它在形式上比较系统，全文共分为4部分，层次上非常明晰。而条例没有，这是由于当时立法的技术和条件决定的。其次，在内容上规定了一套完整的定密依据规范，如确定了密级和期限等等。这是首次确定了我国相当长时期的定密机制，“中央定规矩，全国统一执行”。再次，与条例不同的是把违反《保密法》的行为纳入了刑法之中予以规范。[2]
二、《政府信息公开化条例》的制定背景和重要制度
国务院《政府信息公开条例》开始实施与2008年5月1日。该《条例》是在信息技术迅猛发展，国家加强社会主义民主法制建设，积极推进政务公开，顺应国际信息公开立法趋势的背景下出台的，既吸收了国外立法的有益经验，也充分考虑了我国法制建设的现实基础。主要是为了保障公民，法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产，生活和经济社会活动的服务作用。
该《条例》确立了“公开为原则，不公开为例外”的精神，以保障公民依法获取政府信息，实现公众对政府工作的知情权、参与权和监督权。该《条例》规定，行政机关应当主动公开的信息，包括“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的”，以及“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”。除了行政机关已经主动公开的信息，按照《条例》的规定，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该《条例》中提到的一个问题就是公民的知情权。为维护知情权提供法律依据，知情权是宪法中所赋予公民的一项权利。政府的信息的公开，就是公民参与国家事务另一种有别于两会的形式。国家机关在实施行政权利时，公民了解和监督国家机关依法执政的一种客观内在表现形式。【更多免费素材 ，微信lbgzkf1】
《条例》规定了一项重要的制度，即保密审查制度，“行政机关在公开信息前，应当按照《保密法》以及其他法律，法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。”这就使行政机构依法行政，保障了人民群众权利的更好的行使。[3]
三、《政府信息公开条例》和《保密法》之间的冲突
（一）知情权与保密权之间的冲突
知情权，又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权，知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果。它的范围中有一个很重要的权利，即知政权，是指公民依法享有的知悉国家事务、政府行为以及国家机关工作人员的活动，了解国家政策、法律法规的权利。 保密权，是指不能公开的秘密，发挥着维护国家安全和社会稳定的重要作用。而政府保密权，是行政机关在工作中形成的秘密，是不能为公众所知晓的。《条例》是保护人民的知情权的，《保密法》是限制知情权的。《保密法》不能与时俱进，不仅有违“阳光政府”“透明政府”的方向，制约公民知情权的实现，“涉及国家秘密”也容易成为权力滥用和侵害公民权利的借口。所以定密的主体、定密权限一定要有明确规定，防止各级国家机关以国家秘密为借口妨碍公民的知情权。要将绝密定级权收归中央及省级单位，这是一个很好的尝试，可以防止一些机关和部门工作神秘化，随意定很多的秘密。我们应采用一个重要原则如“信息公开是原则，不公开是例外”（排除式），而是对公开范围实行列举式，它虽然规定了“双向公开”制度却对公民申请公开设定了“特殊需要”的条件，它确立了法律救济手段但是没有规定具体程序，它设置了中国特色的政府信息公开实行保密审查的制度，依照“法律、法规和国家有关规定”审查将要公开的信息是否涉密，表明信息公开完全纳入现行保密制度框架，并未达致改进现行保密制度的愿望。我指出这些仅仅是提醒人们不要期望太高，无论如何，《条例》是我国第一部关于信息公开的法规，是我国为数不多的主要在于规范和约束政府行为的法规，它的意义仍然十分重大。《条例》具有缺陷的原因之一在于它只是一部行政法规，它不可以改变处于法律位阶的现行《保密法》而只能同它保持一致。[4]
(二)《保密法》设定权利广泛导致秘密泛滥，无法保证《条例》的实施
《条例》规定，行政机关公开政府信息前，应当按照保密法等相关法律、法规、规定对拟公开的政府信息进行审查，不得公开涉及国家秘密的政府信息。但是几乎各级行政机关都有定密权，从自己的立场确定应该保密的范围，导致定密过于普遍。有的在执行具体保密范围时，随意扩大范围，把不应当确定的事项确定为国家秘密。有的部门对具体保密范围修订不及时，一些明显不属于国家秘密的信息，仍然在保密，给保密工作增加了难度，提高了保密成本。这是目前信息公开在实务操作过程中必须妥善解决的难题。
我国现有的法律法规中对哪些事项属于工作秘密均未作出明确解释，而由各机关、单位自行决定。如公安机关将刑侦、治安等警种尚未实施的专项打击或清理行动及部署方案，公安业务统计资料定为警务工作秘密。这类工作秘密信息不讲保密乱公开，虽不会给国家的安全和利益造成重大损害，但会对国家日常执法工作造成被动和损害，既可能会损害公安机关的形象和声誉，也可能会妨碍公安机关依法履行职责，给社会增加不稳定因素，因此应当予以保密。但是一些部门出于所谓的节省人力成本需要，存在以工作秘密为“挡箭牌”垄断、封锁信息的“工作现象”。社会秩序的维护离不开政府，政府也当然会有一些事务，需要临时对外界保密。这是公共利益之需。不过，政府、尤其是其官僚机构，总有一种追求私利的本能，基于这种本能会无限扩大对公民保密的范围。公民越少了解政府的运作情况，政府官员就越可便利地上下其手，实现自身利益最大化。之所以形成目前这种重保密，轻公开的倾向，原因很简单：保密法是部门立法。主导保密法协定的是保密行政管理机关，他当然倾向于扩大自己的权利，并倾向与赋予行政机关以更大的权力。那么真正的公共利益，也即公众的权利和利益，会因此而受损害。[5]
随着现代国家建立，政府的秘密相对而言是越来越少了。在传统中国，国王与其宠幸的近臣决定各种重大事务，不要说一般民众，就是外朝的宰相、六部尚书，也未必知情。现代政府建立和运转的基础是民主。民主制的本质是人民选举产生官员，官员对人民直接承担责任。这种责任要求他们在处理公共事务时应尽可能对公众公开。惟其如此，人民才可能信赖政府。一个满是秘密的政府，公众不可能信任它。具体来说，现代政府最重大的事务，比如立法、财政预算等等，都是在议会讨论决定的，而议会是对外公开的，其记录是定期公布的。各级行政部门处理事务的过程也通常是对民众公开的。[6]
（三）《条例》的规定过于原则，不具有操作性，导致在利益保护中行政机关更倾向与保密
《条例》的某些规范过于原则、过于宽泛，如第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。关于“国家秘密”形式上容易界定，只要文件定了密（秘密、机密、绝密）即归入，但某些政府机关，它如果不想公开相应信息，完全可以滥定密级，以“国家秘密”为由拒绝提供。为此，必须确定实质的界分标准。《保密法》主要是存在着定密权过于分散的问题，最为离奇的是一些没有任何理由的定密文件，也被划入国家秘密的范围，这势必难以保证定密的科学性和权威性。现行《保密法》制定于1988年，基于中国传统体制下的保密工作模式，坚持“以保密为原则，以公开为例外”的原则，存在定密标准模糊、范围过宽、程序不严、期限过长等弊端。
比如，对于国家秘密的定义过于原则和宽泛，几乎可以将所有事项都纳入国家秘密；在确定国家秘密的主体资格以及权限上，现行法律没有严格规范和限制，不少单位和部门随意标注国家秘密标志已经习以为常，为避免“漏定”宁愿“错定”，国家秘密过多过滥。
政府信息公开的核心是如何把握公开与保密的界限。既要积极贯彻《条例》，又要遵守《保密法》的相关规定。由于这两部法律制定较早，具有浓厚的计划经济色彩，与现实差距较大，但其效力又高于《条例》。《保密法》规定了七个方面的国家秘密，《保密法实施办法》又规定了泄密的八种损害后果。凡属于七个方面的事项或八种损害后果之一的，都属于保密范围，而且几乎每个部委都制定了其保密范围，共有超过８０个保密事项，相当宽泛。现行《档案法》实际上也限制了档案类政府信息公开。如该法第１９条规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。同时，《条例》规定了保密审查机制，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。然而，公共利益、社会稳定等均为抽象概念，没有明确的评判标准。可见，行政机关对秘密的确定具有很大的自由裁量权。此外，《条例》对不公开信息的规定也并非绝对，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。这样一来，行政机关对于任何政府信息既可以找到公开的理由也可以找到不公开的借口。[7]
定密的主体和范围之所以不能有效的确定，与中国人的传统观念有一定的联系的。中国在长达几千年的封建社会中，形成的是一种很保守的观念，那么一个家中有什么秘密，自然而然就更不可能说出来。在封建时代，在皇权的压制下，一旦有人泄露秘密，那将会面临的不光是死亡，而是更加惨无人道的株连九族。所以中国人还是很保守的，一般是不会轻易泄露秘密给外人的。
信息公开和信息保密本就很矛盾，而在我国现行是要建立一种崭新的社会主义法治社会，制定新的法治理念为基础。那么要求政府要提高执政水平，人民群众要形成一种监督的法律意识。一个政府不透明的执政，秘密太多，公众是不可能信任这个政府的。《保密法》中扯进政府的信息公开责任，岂不是于政府信息公开条例的内容背道而驰了吗？当然不是，恰恰相反，在现代社会，保密法，必须时时刻刻记住政府对公众的信息公开责任，以防止过度繁琐、严格的保密制度损害公民的知情权。
四、政府官员存在借保密搪塞政府信息公开的现象
古语云，为官者，“不求有功，但求无过”。这是一种无为而治的思想表现。政府要是公开一些信息后，做法上和大众的做法不同，那么就很容易让人民群众产生一种猜疑。为官者自己就很难做到在官场上一帆风顺。那就宁可不要公开，用这信息是一种秘密的托词来搪塞人民群众。而大众也不是那种不依不饶的，国家的秘密，大众也知道一旦触犯，那肯定要接受很重的刑罚的。所以人们宁愿放弃，也不愿去过问，各人自扫门前雪还是很容易做到的。《政府信息公开条例》暂时只是一个条例,还没有上升到法律层面.从政府角度来讲,尽管多年来一直强调政府信息公开,但政府信息公开与否的主导权几乎完全掌握在政府官员或政府机构的手中,既然没有法律规定,政府官员和政府机构认为某些政府信息不需要公开就完全可以不公开,反正不违法;其次,尽管《政府信息公开条例》已经颁布了,但是细看条例还有许多地方不明朗,到底什么样的信息属于公开、不公开的范围,没有一个细则去区分,这样也会出现“人为判定”.这些都会大大影响条例的落实.
条例实施以后公众申请政府信息公开的热情高涨，但是他们的申请往往无疾而终，理由最多的就是要求公开的内容涉及“国家秘密”。比如过去中央发布的涉农“一号文件”也被定为“秘密”，只发到县团级，致使意在给农民实惠的文件，农民却看不到。而且有些政府，在申请人申请之前不属于国家秘密，在申请人提出公开申请之后，就成为国家秘密。在去年一些大事的信息公开的表现上来，也看到有关的评论，比如说像面对金融危机这四万亿大规模的投资，觉得信息公开是比较及时的，但是后续这些资金的流向、使用方式，特别是在地方政府如何来使用这方面，大家感觉好像信息公开得并不是特别满意。
现在，在百度上输入“政府信息公开”，可以找到相关网页388万篇，绝大部分都是各地政府所发布的信息，而信息内容也是五花八门，政治、经济、社会生活，无不涉及，可以说在这一年中，从中央到地方，各级政府都在努力实现着公开信息的义务。同时，随着政府公开信息的进程发展，人们参与其中的意识也不断加强，就在去年底，国家公布四万亿的刺激经济计划后，有关部门当即表态，公众可随时登录相关网站，查询公开信息。然而随后有公众提出，网站虽然对四万亿流向哪些领域做了说明，但并没有具体项目和预算明细。难道具体项目和预算明细能够作为一种国家秘密而不予公开吗？
例如：从去年6月开始，上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授组织十位老师和100多名学生依据刚刚实施不久的《政府信息公开条例》，向全国31个省市自治区、政府信息办公室和财政厅进行财政信息调查，希望各省提供2006年的财政信息，在蒋洪他们精心设计的问卷中共有113个问题，蒋洪还以全国政协委员的身份发函至31个省人大财经委和下面的预算工作委员会，希望他们也提供这113个问题的财经信息。
经过半年的努力，尽管有心理准备，但是最后的调查结果依然让蒋洪吃惊，凡是涉及细节的财政信息基本上无法获得。全国31个省市自治区财政透明度只有福建一省及格，得分仅为62.7分，最低的省份不到15分，全国财政的透明度总体平均分仅为22分。应该说作为一项新制度，在短短一年时间里，是不可能做到尽善尽美的，必然会面临这样那样的问题，而无论是信息干脆不公开，还是公开不彻底，或者答复时语焉不详，延期答复，都说明还需要有新的动力才能推动我们的制度从建立走向充分运用。
在今天，一般来说，政府信息公开应该坚守一个基本的原则，那就是“公开作为原则，保密作为例外”，在我们国家，其实我们也在进行这样的原则漏洞，但是在法律上并没有明确的阐述，而另外一方面在保密制度上面，保密的范围，定义的程序都是比较宽泛的，这导致了有些官员很容易把它主观上不愿意公开的想法，变成现实，另外一方面，监督的制度依然存在比较大的漏洞，我们现在尽管有一些法律上规定的监督，但是这些监督操作起来效率比较低。政府的信息有些是秘密，但是有些能作为秘密而不能公开吗？这是官员们在主观上的一种认识，这个信息就是秘密，我就不予公开。政府的秘密难到就如此之多吗？我的态度是不以为然的。
五、《政府信息公开条例》和《保密法》冲突的处理
《政府信息公开化条例》和《保密法》产生冲突时，我应本“公开为原则，保密为例外”的原则，第一，在对《保密法》进行修改，将现代法治的理念和精神，包括信息公开、阳光政府的理念和精神贯彻到这些法律中去。第二，制定《保密法》的实施细则 如《保密法》关于密级（绝密、机密、秘密）的确定主体、标准、程序的规定，《档案法》关于解密年限（依秘密内容可分别确定30年，20年，甚至3年5年等）、程序的规定，都可以通过实施细则将之具体化，规定得细一些，限制严一些。定密权上收：县级机关，单位必须通过上级授权才拥有定密权。建立定密责任人制度。第三，将《信息公开条例》上升为《信息公开法》，最好由全国人大通过，成为基本法。而保密法需要将定密的主体，定密的范围具体化，将政府信息公开更加的明细，不要以保密为托词，拒绝公开应该公开的信息。对于信息是否可以进行公开，就要将保密审查机制引入其中。那么这就更加要求《保密法》在内容上精益求精，不要再在信息公开面上含糊不清。总而言之：对于政府信息的保密，按照《国家保守秘密法》的规定来进行审查。政府信息的公开要按照《政府信息公开条例》的规定依法公开。第四，设置并完善定密的监督及救济制度，比如说异议制度，接触范围内的任何人员可以通过适当的途径提出定密异议，相关的部门对异议进行复议。同时，也可加强对定密行为的司法审查。为了对定密范围和定密级别进行监督，可以仿效西方国家成立专门的委员会，进行制约。信息到底涉不涉密、能不能公开，由专门委员会来决定。这个委员会在政府内部是相对独立的，而且又能够对国家的保密行为形成制约。 我们始终要坚持以下基本原则是：第一，公开是常态，秘密是例外，秘密的范围要被控制最小需要范围内。《政府信息公开条例》已经确立了这一原则，即“以公开为原则，不公开为例外”，这应当是涉及政府工作流程和信息问题的一项宪法性原则；第二，即便是政府所确定的秘密，公众也可以提出公开申请，因而要设计一种机制，让公众对政府确定的秘密可提出异议。那么人民群众的知情权就可以得到行之有效的提高，政府的透明度也会大大的加强。[8]
虽然《条例》和《保密法》存在很多矛盾。但是它们需要互相制约，互相补充。《条例》应该把其上升为一部法律，而不是作为一种行政法规。我们始终要以”公开为原则，保密为例外”来引入保密审查机制，从而把两者统一起来。把《保密法》所规定的保密内容写进信息公开后如果是国家秘密所要承担责任。那么解决这一冲突更好的方法就是把《条例》和《保密法》合成一部法律。
以目前公布的信息看，这次修订的《保密法》，更像是为一部庞大、老迈的法律肉身祛除了些许皱纹，隆高了鼻梁，但其骨骼、血液并无本质的变异。它依旧可能成为某些政府机关搪塞某些“刁民”所发出的政务信息公开申请的最堂皇的依据，依旧是压迫在《政府信息公开条例》头上的那座高山：前者是部门法，后者只属于行政法规，下位法何以对抗上位法呢？像《城市房屋拆迁管理条例》反噬《物权法》的法律奇迹都可以发生，为什么将其归一体又不能发生了吗？如此，不妨预言，假如修订仅如此，那么《保密法》之荣获新生，可能正是《政府信息公开条例》之殇。那么我认为是可以将它们归为一部法律，这样就避免了它们矛盾的扩大化，在很大程度上整合了信息资源，推进了我国在信息方面的法制建设,是一种大胆的创新。[9]
通过对这次毕业论文的设计，使我了解到《政府信息公开条例》和《保密法》的制定的背景和重要制度。对公民的知情权的行使，有了重新的认识。信息公开和信息保密是现在社会中一对突出的矛盾，要让公民知情权更好的行使，我们必须解决它们之间的冲突。为建立法制社会，奠定理论基础。在此感谢指导老师对我的指导和关心。相信在以后的学习和实践中我们会更加努力。谢谢！
参考文献：
[1] 《中华人民共和国保守国家机密暂行条例》，第二条，已废止；
[2] 《中华人民共和国保守国家秘密法》，第八条；
[3] 《政府信息公开条例》，第十三条，第十四条；
[4] 秦旭东：《新世纪》-财新网 ，2010年03月01日；
[5] 乔会宜：《从公开与保密的关系谈政府信息立法的基本问题》，2007年02 月10日；
[6] 评论：《公众不可能信任一个满是秘密的政府》，中国新闻周刊，2010年03月10日；
[7] 万高隆：《我国政府信息公开存在的问题与应对之策》， 福建法学2009年第2期；
[8] 姜明安：《<政府信息公开条例>实施指南》序 ，中国法制出版社；
[9] 熊文钊：《行政法学理论基础》。
致谢
又是一年栀子花开的季节，在充满离别情绪的时刻。回顾四年的大学生活，曾经彷徨过，奋斗过，失败过，成功过，失落过，开心过，放弃过，努力过。在不知不觉中，我即将离开大学校园，去寻找未完成的梦想。
迈进象牙塔殿堂时的激动，仍时刻在内心回荡。人生需要经历过磨练，磨练可以让我们更为坚强，去勇敢面对生活中所遇到的困难与磨难。
感谢西藏大学四年来的培养,感谢欧珠永青老师对本论文从选题、构思、资料收集到最后定稿的各个环节给予细心的指引和教导,使我对于《政府信息公开条例》和《保密法》有了深刻的认识,对此,我真诚的表示最衷心的感谢！欧珠永青老师严谨的治学态度、丰富渊博的知识、敏锐的学术思维、精益求精的工作态度、积极进取的科研精神以及诲人不倦的师者风范是我毕生的学习楷模。同时也要感谢曾细心的指导、关心和鼓励过我的所有政法学院的老师，是你们的教导才使得我养成科学严谨的治学态度，也让我学会了如何去解决问题。感谢你们让我懂得了治学的奥秘在于永远保持一个乐观积极向上的心态以及脚踏实地勤勉的务实作风。在四年的大学生涯里，得到众多老师的关心支持和帮助，在此，谨向老师们致以衷心的感谢和崇高的敬意!也请你们放心的让我们去飞翔。
感谢我的家人。在挫折时，给与我信心与前进的动力及支持；在快乐时，分享我的喜悦。
感谢所有关心和帮助过我的朋友们。
最后，我要向在百忙之中抽时间对本文进行审阅、评议和参加本人论文答辩的各位老师表示衷心的感谢！
致谢人：
2010年5月20日
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